Особенности участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданских правоотношений

Коротко: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях наравне с гражданами и организациями, но с изъятиями: по своим обязательствам они отвечают только казной, а не имуществом созданных ими предприятий и учреждений (ст. 124–126 ГК РФ), а выморочное имущество умерших без наследников переходит к ним в силу закона, без принятия наследства (ст. 1151 ГК РФ).

Ниже — подробный разбор того, в каких вещных, договорных и наследственных отношениях участвует государство, каким имуществом оно отвечает по долгам и как на практике оформляется переход выморочного имущества.

В каких гражданских правоотношениях участвует государство?

Российская Федерация, субъекты РФ (области, республики, края и т. д.) и муниципальные образования признаются самостоятельными участниками гражданского оборота и выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами, если иное прямо не следует из закона или особенностей этих субъектов (ст. 124 ГК РФ). От их имени действуют не сами территории или бюджеты, а уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, а в отдельных случаях — по специальному поручению — иные государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

На практике публично-правовые образования участвуют сразу в нескольких видах отношений: вещных (право собственности на имущество и его использование), обязательственных (договоры поставки, подряда, займа, гарантии), наследственных (в том числе как получатель выморочного имущества), а также — в случаях, предусмотренных законом, — в отношениях по поводу интеллектуальных прав, в корпоративных отношениях (например, как акционер) и в обязательствах из неосновательного обогащения по правилам главы 60 ГК РФ. Дальше в статье эти группы разобраны по отдельности, с акцентом на то, чем участие государства отличается от участия обычного гражданина или организации.

Чем казна отличается от имущества, закреплённого за предприятиями и учреждениями?

Всё имущество публично-правового образования делится на две группы. Первая — имущество, закреплённое за созданными им государственными или муниципальными унитарными предприятиями (включая казённые) и учреждениями на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, ст. 298 ГК РФ). Такое имущество эти организации используют самостоятельно, но с ограничениями: например, государственное или муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться закреплённой за ним на праве хозяйственного ведения недвижимостью только с согласия собственника в лице уполномоченного органа (ст. 295 ГК РФ). Вторая группа — средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закреплённое за конкретными предприятиями и учреждениями: она составляет казну Российской Федерации, казну субъекта РФ или муниципальную казну (ст. 214 ГК РФ, ст. 215 ГК РФ).

Это разделение принципиально важно на практике: именно из казны, а не из имущества унитарных предприятий и учреждений, взыскивается долг государства как самостоятельного участника оборота. Подробнее о том, кто и в каком порядке отвечает по долгам, — в разделе про ответственность казны ниже.

Как государство приобретает право собственности на имущество, недоступным обычным лицам способом?

Помимо общих оснований возникновения права собственности (сделки, создание вещи, приобретательная давность и др.), законодательство предусматривает основания, которые доступны только публично-правовым образованиям:

• налогообложение — обязательные платежи в бюджет;
• конфискация имущества у собственника в случаях, предусмотренных законом (ст. 243 ГК РФ);
• реквизиция — изъятие имущества в общественных интересах с выплатой стоимости (ст. 242 ГК РФ);
• национализация — обращение имущества граждан и юридических лиц в государственную собственность;
• изъятие (выкуп) земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ);
• выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей у собственника, который не обеспечивает их сохранность.

Отдельно стоит порядок изъятия земли для государственных или муниципальных нужд: он сопровождается обязательной денежной компенсацией собственнику или иным возмещением, и его правила подробно разобраны в статье «Выкуп земли государством: порядок и компенсации». Обратный процесс — приватизация, то есть передача государственного или муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц, — допускается только в порядке, установленном специальными законами о приватизации (ст. 217 ГК РФ).

В каких договорах и обязательствах может участвовать государство?

Публично-правовые образования регулярно выступают стороной обязательств, возникающих из договоров. Чаще всего это государственные и муниципальные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также займы, кредиты и государственные (муниципальные) гарантии по чужим обязательствам. Российская Федерация может выступать стороной соглашения о разделе продукции — договора, по которому она передаёт инвестору на возмездной и срочной основе исключительное право на поиски, разведку и добычу минерального сырья, а инвестор ведёт эти работы за свой счёт и на свой риск.

Есть и более специфические конструкции: эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставление и получение бюджетного кредита (к отношениям сторон здесь применяется гражданское законодательство, если иное не установлено бюджетным законодательством), выступление гарантом по облигационным обязательствам. Отдельно нужно отметить договор дарения: публично-правовое образование может быть его стороной только в качестве одаряемого, а не дарителя, а особой формой такого дарения выступает пожертвование — передача имущества в общеполезных целях (ст. 582 ГК РФ).

Кто отвечает по долгам государства и когда это делает казна?

По своим обязательствам Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование отвечают принадлежащим им имуществом, кроме того, что закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и кроме имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ). Иначе говоря, взыскание по долгам государства обращается на казну, а не на активы предприятий и учреждений, которым это имущество передано для работы.

Из этого же правила вытекает принцип взаимного неответствия: юридические лица, созданные публично-правовым образованием, не отвечают по его обязательствам, а само оно, по общему правилу, не отвечает по обязательствам созданных им юридических лиц; Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, а те — по обязательствам друг друга и Российской Федерации. Исключения — случаи, прямо предусмотренные законом, и ситуации, когда одна публично-правовая единица приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам другой.

Отдельный случай — ответственность за вред, причинённый гражданам и организациям незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц: такой вред возмещается за счёт казны Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования соответственно, а от имени казны в суде выступают финансовые и иные уполномоченные органы (ст. 1069 ГК РФ, ст. 1071 ГК РФ). Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях с участием иностранных лиц и государств определяются отдельным законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).

Как наследуется выморочное имущество, оставшееся без наследников?

Публично-правовые образования могут быть наследниками и по завещанию (если наследодатель прямо указал государство, субъект РФ или муниципальное образование), и по закону — но только в одном случае: если имущество умершего признаётся выморочным. Это происходит, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не принял наследство, либо все они отказались от наследства без указания, в пользу кого отказываются, либо все наследники лишены права наследовать или отстранены от наследования как недостойные (ст. 1151 ГК РФ).

По общему правилу выморочное имущество переходит в собственность Российской Федерации. Из этого правила есть важное исключение: жилые помещения, а также земельные участки и расположенные на них здания, сооружения, иные объекты недвижимости переходят в собственность муниципального образования, городского округа, городского или муниципального округа, на территории которого находится имущество, а если оно расположено в городе федерального значения или на федеральной территории — в собственность соответствующего города или федеральной территории. Специально принимать выморочное имущество не нужно: право переходит в силу закона с момента открытия наследства, а не с момента совершения каких-либо действий получателем. Подробный разбор этой темы — в статье «Как наследуется выморочное имущество?».

На практике переход права всё равно нужно юридически оформить, чтобы имуществом можно было распорядиться:

1. устанавливается сам факт выморочности — отсутствие принявших наследство наследников по закону и по завещанию;
2. уполномоченный орган (для движимого имущества и в целом от имени Российской Федерации — обычно территориальный орган по управлению государственным имуществом; для жилых помещений, земельных участков и строений на них — орган местного самоуправления либо уполномоченный орган города федерального значения или федеральной территории) обращается к нотариусу и получает свидетельство о праве на наследство по закону;
3. право собственности на недвижимость регистрируется в Едином государственном реестре недвижимости в общем порядке.

Частые вопросы

Может ли гражданин судиться напрямую с Российской Федерацией, а не с конкретным ведомством?

Да. От имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в суде выступают уполномоченные органы государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции (ст. 125 ГК РФ), а по обязательствам, связанным с возмещением вреда, — соответствующие финансовые органы, выступающие от имени казны (ст. 1071 ГК РФ).

Отвечает ли государство по долгам созданного им унитарного предприятия?

По общему правилу нет: юридическое лицо, созданное публично-правовым образованием, самостоятельно отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, а собственник не отвечает по его долгам, кроме случаев, прямо предусмотренных законом (ст. 126 ГК РФ), например для отдельных видов казённых учреждений при недостатке у них денежных средств (ст. 123.22 ГК РФ).

Нужно ли муниципалитету или государству формально принимать выморочное имущество, как обычному наследнику?

Нет, принятие наследства для перехода выморочного имущества не требуется — право переходит в силу закона с момента открытия наследства. Но чтобы зарегистрировать право и распорядиться имуществом, уполномоченному органу всё равно нужно получить свидетельство о праве на наследство и провести регистрацию в реестре недвижимости, если речь о недвижимом имуществе.

Может ли субъект РФ отвечать по долгам муниципального образования или другого субъекта?

Нет, за исключением случая, когда субъект РФ прямо принял на себя гарантию или поручительство по конкретному обязательству муниципального образования или другого субъекта РФ (ст. 126 ГК РФ). Без такой гарантии кредитор не вправе требовать исполнения за счёт чужой казны.

Кто возмещает вред от незаконных действий должностного лица органа власти?

Вред возмещается за счёт казны того публично-правового образования, чей орган или должностное лицо его причинили, — Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ). В суде от имени казны, как правило, выступает соответствующий финансовый орган, если законом не поручено выступать другому органу или лицу (ст. 1071 ГК РФ).

Краткая сводка: участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях

• РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданском обороте на равных с гражданами и юридическими лицами началах, действуя через уполномоченные органы — ст. 124, 125 ГК РФ.
• Имущество делится на казну (нераспределённые средства бюджета и иное имущество) и имущество, закреплённое за унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления — ст. 214 ГК РФ, ст. 215 ГК РФ, ст. 294 ГК РФ, ст. 296 ГК РФ, ст. 298 ГК РФ.
• По своим обязательствам государство отвечает казной, а не имуществом созданных им юридических лиц; действует принцип взаимного неответствия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по долгам друг друга, кроме гарантий, — ст. 126 ГК РФ.
• Вред, причинённый государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, возмещается за счёт соответствующей казны — ст. 1069 ГК РФ, ст. 1071 ГК РФ.
• Выморочное имущество переходит в собственность РФ, а жилые помещения, земельные участки и строения на них — в собственность муниципального образования (города федерального значения, федеральной территории), причём без принятия наследства — ст. 1151 ГК РФ.
• Особенности ответственности государства в отношениях с иностранным элементом устанавливаются отдельным законом об иммунитете государства — ст. 127 ГК РФ.

Таким образом, участие государства и муниципальных образований в гражданском обороте строится на общих правилах, но с изъятиями по составу имущества, порядку его приобретения и границам ответственности казны — понимание этих особенностей помогает верно определить, к кому предъявлять требование и за счёт какого имущества оно будет исполнено.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Гражданские дела
• Наследство