Правомерно ли строительство многоквартирного дома вблизи пожароопасного завода?

Добрый день. Правомерно ли строительство многоквартирного трехэтажного дома в сельской местности вблизи маслоэкстракционного завода (взрывоопасное, пожароопасное производство)?

Здравствуйте!

Коротко: строительство многоквартирного дома вблизи взрывопожароопасного завода незаконно, если участок попадает в границы официально установленной санитарно-защитной зоны предприятия, — в её границах жилая застройка прямо запрещена (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), а сами взрывопожароопасные объекты по общему правилу должны размещаться за пределами населённых пунктов (ст. 66 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»). Если дом стоит за пределами зоны и разрешение на строительство выдано с соблюдением Градостроительного кодекса РФ, то формально строительство правомерно, а вопрос сводится к тому, верно ли определены границы зоны и класс опасности завода.

Ниже — подробный разбор: как считается санитарно-защитная зона от опасного производства, кто и на каких условиях выдаёт разрешение на строительство многоквартирного дома, что грозит уже построенному дому, если зона нарушена, и как оспорить нарушение в суде.

Какая должна быть санитарно-защитная зона от завода?

Расстояние от промышленного предприятия до жилой застройки регулируется санитарно-защитными зонами (СЗЗ), которые устанавливаются в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Размер зоны зависит от класса опасности предприятия — чем выше класс опасности производства (класс I — самый опасный), тем больше должно быть расстояние до жилья. Класс опасности определяется по санитарной классификации производств: учитываются вид и мощность технологического процесса, объём и состав выбросов в атмосферный воздух, уровень шума и вибрации, а также использование пожаро- и взрывоопасных веществ — именно поэтому производства, работающие с легковоспламеняющимися растворителями, как правило, получают более высокий (то есть более строгий) класс, чем предприятия с сопоставимой мощностью, но без таких веществ.

Маслоэкстракционное производство относится к пожаро- и взрывоопасным объектам из-за применения легковоспламеняющихся экстракционных растворителей, поэтому по санитарной классификации ему присваивается один из повышенных классов опасности. Точный класс конкретного завода и, соответственно, точный размер его санитарно-защитной зоны устанавливаются не «по таблице на глаз», а индивидуальным проектом СЗЗ с расчётами рассеивания вредных выбросов, уровня шума и других физических факторов и итоговым решением территориального управления Роспотребнадзора — без этого документа ссылаться на конкретное число метров применительно к данному предприятию нельзя, даже если общая таблица классов и подсказывает примерный порядок величин.

В границах санитарно-защитной зоны законодательство прямо запрещает размещать:

• жилую застройку, включая отдельные жилые дома и многоквартирные дома;
• ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха;
• территории садоводческих товариществ, коттеджной застройки, дачных и садово-огородных участков;
• образовательные и детские учреждения, детские площадки;
• лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, спортивные сооружения.

Это прямое требование раздела «Режим территории санитарно-защитной зоны» СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03: если участок под строительство многоквартирного дома попадает в границы официально установленной СЗЗ маслоэкстракционного завода, разрешение на такое строительство выдано быть не должно, а уже выданное — незаконно.

Как закон определяет, где можно размещать пожаро- и взрывоопасные объекты?

Согласно ст. 66 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», опасные производственные объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются, хранятся или транспортируются пожаровзрывоопасные вещества и материалы и для которых обязательна разработка декларации промышленной безопасности (взрывопожароопасные объекты), должны размещаться за границами поселений и городских округов. Если это невозможно или нецелесообразно, закон обязывает разработать меры по защите людей, зданий и сооружений за пределами территории такого объекта от воздействия опасных факторов пожара и взрыва. Иные производственные объекты с категориями зданий А, Б и В по взрывопожарной опасности могут размещаться как в границах поселений, так и за ними — но только если расчётное значение пожарного риска не превышает допустимое.

При размещении взрывопожароопасных объектов в границах поселений и городских округов закон требует учитывать:

• возможность воздействия опасных факторов пожара на соседние объекты защиты;
• климатические и географические особенности местности;
• рельеф местности;
• направление течения рек;
• преобладающее направление ветра.

Закон устанавливает и более конкретные ориентиры для родственных пожароопасных производств. Так, комплексы сжиженных природных газов должны располагаться с подветренной стороны от населённых пунктов; склады сжиженных углеводородных газов и легковоспламеняющихся жидкостей — вне жилой зоны, также с подветренной стороны преобладающего ветра. Для размещения таких складов относительно рек и других объектов действуют отдельные нормативы расстояний:

• ниже по течению реки от населённых пунктов, пристаней, речных вокзалов, ГЭС, судоремонтных организаций, мостов — не менее 300 метров (если техническими регламентами не установлены большие расстояния);
• выше по течению реки от тех же объектов — допускается при расстоянии не менее 3000 метров и условии оснащения склада средствами оповещения, связи, локализации и тушения пожаров;
• по высоте участка — склад должен находиться ниже отметок территории соседних населённых пунктов; на более высоком участке — допускается на расстоянии более 300 метров, а на расстоянии от 100 до 300 метров требуются дополнительные меры (второе обвалование, аварийные ёмкости, отводные каналы, траншеи), предотвращающие растекание жидкости на территорию населённого пункта.

Эти нормативы приведены как иллюстрация общего подхода закона к безопасным расстояниям от родственных опасных производств; для маслоэкстракционного завода действующий норматив расстояния — это, прежде всего, санитарно-защитная зона по СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, разобранная в предыдущем разделе.

Кто устанавливает границы санитарно-защитной зоны и как проверить, что она действует официально?

Порядок установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон определён Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон». Решение об установлении СЗЗ конкретного предприятия принимает территориальный орган Роспотребнадзора на основании проекта санитарно-защитной зоны с расчётами загрязнения атмосферного воздуха, уровней шума, вибрации и других физических факторов. Сведения об установленной зоне как зоне с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ) подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), а сама зона — отображению на карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования.

Это разделение имеет практическое значение: суды не признают достаточным основанием для отказа в разрешении на строительство ссылку на «ориентировочную» или предварительную санитарно-защитную зону, которая обозначена только в общей градостроительной документации, но не установлена официальным решением санитарного органа с полными расчётами по вредным факторам. Так, при рассмотрении одного из дел (Московский городской суд, дело № 3а-860/2019 от 10.04.2019) суд признал недействующими положения правил землепользования и застройки в части отображения ориентировочной санитарно-защитной зоны железнодорожной станции, установленной без утверждающего акта санитарного органа. Из этого следует практический вывод: прежде чем оценивать правомерность строительства, стоит запросить в территориальном управлении Роспотребнадзора, установлена ли для конкретного завода официальная санитарно-защитная зона, каким решением и с какими границами — а не полагаться на предположения о «типовом» расстоянии по таблице классов. Это же правило работает и в обратную сторону: если зона установлена официально, соответствующим решением, с расчётами и внесена в ЕГРН, доводы застройщика о том, что она носит лишь «рекомендательный» характер, суд не примет — обязательность зоны для целей запрета жилой застройки как раз и обеспечивается тем, что она прошла процедуру формального установления, а не осталась предварительной оценкой в проекте планировки.

Кто выдаёт разрешение на строительство многоквартирного дома?

Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ, разрешение на строительство — это документ, подтверждающий, что проектная документация соответствует градостроительному регламенту, проекту планировки и межевания территории, а размещение объекта допустимо с учётом разрешённого использования земельного участка и ограничений, установленных земельным и иным законодательством (в том числе режимом зон с особыми условиями использования территории, включая санитарно-защитные зоны). Разрешение даёт застройщику право вести строительство и по общему правилу обязательно — строить без него нельзя, за исключением случаев, прямо перечисленных в кодексе. Не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки муниципального образования. Исключения из этого правила — строительство и реконструкция объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов на участках, на которые не распространяются градостроительные регламенты или для которых они не устанавливаются, а также иные случаи, прямо предусмотренные федеральными законами. Отдельно закон запрещает выдачу разрешения, если проектная документация не соответствует ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории: уполномоченный Правительством РФ федеральный орган в тридцатидневный срок проверяет уже выданные разрешения на соответствие этим ограничениям и при выявлении нарушения направляет выдавшему органу предписание о прекращении действия разрешения.

Отдельное правило действует для многоквартирных домов на землях комплексного освоения территории: если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду для комплексного освоения территории, разрешение на строительство многоквартирных домов в границах этой территории допускается только после образования отдельных земельных участков из такого участка — в соответствии с утверждёнными проектом планировки и проектом межевания территории. Иными словами, застройщик не может получить разрешение на дом «внутри» ещё не размежёванного крупного массива земли.

Орган, уполномоченный выдать разрешение, зависит от типа и масштаба объекта:

Для рассматриваемой ситуации — трёхэтажный многоквартирный дом в сельской местности — разрешение выдаёт орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Подать заявление и документы можно, в том числе, через многофункциональный центр (МФЦ).

Какие документы нужны для получения разрешения на строительство?

Часть 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ содержит закрытый перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, — требовать иные документы, кроме перечисленных, орган не вправе:

1. Правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута или решение об установлении публичного сервитута.
2. Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), выданный не ранее чем за три года до подачи заявления.
3. Материалы проектной документации (их состав — в списке ниже).
4. Положительное заключение экспертизы проектной документации, а в предусмотренных законом случаях — положительное заключение государственной экспертизы или государственной экологической экспертизы проектной документации.
5. Разрешение на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции — если оно ранее выдавалось застройщику.
6. При реконструкции — согласие всех правообладателей объекта; применительно к многоквартирному дому — решение общего собрания собственников помещений и машино-мест, а если реконструкция уменьшает размер общего имущества — согласие всех собственников.
7. Копия свидетельства об аккредитации организации, выдавшей положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, — если представлено такое заключение.
8. Документы, предусмотренные законодательством об объектах культурного наследия, — если при проведении работ затрагиваются конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта культурного наследия.
9. Копия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории — если в связи со строительством объекта подлежит установлению такая зона (в том числе санитарно-защитная).

Из документов, указанных в пунктах 1–5, 7 и 9, значительную часть уполномоченный орган обязан запросить сам в порядке межведомственного взаимодействия — в срок не позднее трёх рабочих дней со дня получения заявления, если застройщик не представил их самостоятельно. Неполучение или несвоевременное получение таких запрошенных документов не может быть основанием для отказа в выдаче разрешения.

В состав проектной документации (материалы к пункту 3) входят:

• пояснительная записка;
• схема планировочной организации земельного участка с указанием места размещения объекта, подъездов и проходов к нему, границ публичных сервитутов;
• архитектурные решения;
• сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения;
• проект организации строительства объекта;
• проект организации работ по сносу объектов капитального строительства — если снос требуется;
• перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов — для объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, жилищного фонда и иных объектов социально-бытового назначения, если экспертиза проектной документации таких объектов не проводилась.

Отдельное правило действует, если участок расположен в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения: к заявлению может прилагаться заключение регионального органа охраны объектов культурного наследия о соответствии архитектурных решений предмету охраны поселения, а при его отсутствии уполномоченный орган сам направляет документацию на такое согласование. В этом случае срок рассмотрения заявления увеличивается до 30 дней вместо стандартных семи рабочих дней.

В каких случаях в разрешении на строительство откажут и можно ли обжаловать отказ?

Уполномоченный орган в течение семи рабочих дней (30 дней — для исторических поселений при необходимости согласования) проверяет наличие документов и соответствие проекта установленным требованиям, после чего выдаёт разрешение либо отказывает в нём с указанием причин. Основания для отказа:

• отсутствуют документы, обязательные по ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ;
• проектная документация не соответствует требованиям, установленным градостроительным планом земельного участка, проектом планировки или межевания территории;
• размещение объекта не допускается разрешённым использованием земельного участка или ограничениями, установленными земельным и иным законодательством, — включая режим санитарно-защитной зоны, если участок в неё попадает;
• не соблюдены условия ранее выданного разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства;
• для исторических поселений — получено заключение органа охраны объектов культурного наследия о несоответствии архитектурных решений предмету охраны.

Отказ в выдаче разрешения на строительство застройщик вправе оспорить в судебном порядке. Разрешение на строительство выдаётся без взимания платы; в течение трёх дней с момента выдачи его копия направляется в орган государственного строительного надзора. Форма разрешения устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти — это единый документ по всей стране, а не форма, которую вправе менять муниципалитет по своему усмотрению. Если застройщик реализует проект в границах территории исторического поселения по типовому архитектурному решению, утверждённому для этого поселения, — в заявлении и в самом разрешении указывается ссылка на такое типовое решение.

Что делать, если дом уже построен с нарушением санитарной зоны?

Если многоквартирный дом уже возведён и введён в эксплуатацию в границах официально установленной санитарно-защитной зоны опасного завода, встаёт вопрос о признании его самовольной постройкой по ст. 222 Гражданского кодекса РФ. С 04.08.2018 (Федеральный закон от 03.08.2018 № 340-ФЗ) основания для признания объекта самовольной постройкой и порядок его сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями применительно к объектам в границах зон с особыми условиями использования территории были уточнены отдельно — в частности, закон предусматривает и переходные положения, которые в ряде случаев ограничивают снос домов, разрешение на строительство которых было получено до введения зоны в действие. Поэтому конкретные последствия зависят от того, что было раньше — санитарно-защитная зона завода или разрешение на строительство дома, и когда именно объекты были узаконены.

Признание дома самовольной постройкой и вопросы сноса подробно разобраны в материале «Дом требуют снести как самовольную постройку: что проверить до суда и когда положена компенсация», а порядок узаконивания уже построенного объекта — в статье «Самовольная постройка: правовые основания легализации и риски принудительного сноса».

Обратная ситуация — когда жилой дом стоял на месте раньше, а взрывопожароопасный объект появился (расширился) позже и вошёл в конфликт с существующей жилой застройкой, — регулируется тем же ст. 66 Федерального закона № 123-ФЗ: если воздействие опасных факторов пожара и взрыва на людей и жилые здания устранить нельзя, закон обязывает уменьшить мощность производства, перепрофилировать организацию или отдельное производство либо перебазировать её за пределы жилой застройки — то есть бремя устранения нарушения в этом случае лежит на предприятии, а не на жильцах.

Как оспорить строительство дома или разрешение на него?

Заинтересованные лица — жители соседних домов, собственники земельных участков, чьи права и законные интересы нарушены, — вправе оспорить решение о выдаче разрешения на строительство, бездействие или отказ органа местного самоуправления в судебном порядке. Основной путь — административное исковое заявление по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (ч. 1 ст. 218 КАС РФ): в суд можно обратиться, если гражданин полагает, что решением, действием или бездействием органа власти нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их осуществлению либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Срок обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения органа власти — по общему правилу три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав; пропуск срока без уважительной причины может стать самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований, поэтому откладывать обращение не стоит. Помимо обращения в суд, целесообразны:

• жалоба в территориальное управление Роспотребнадзора — с просьбой проверить, установлена ли для завода санитарно-защитная зона, и её фактические границы;
• обращение в прокуратуру — по фактам нарушения санитарного и градостроительного законодательства при выдаче разрешения на строительство;
• запрос сведений из ЕГРН и правил землепользования и застройки муниципального образования — чтобы получить официальное подтверждение границ и режима зоны, а не полагаться на предположения.

Частые вопросы

Можно ли получить компенсацию, если квартира куплена в доме, построенном в санитарно-защитной зоне завода?

Такая возможность существует, но зависит от конкретных обстоятельств — в частности, знал ли застройщик об ограничениях на момент строительства, что указано в проектной документации и разрешении на строительство, и предъявлялись ли покупателю сведения о санитарно-защитной зоне до заключения договора. При установлении вины застройщика речь может идти о взыскании убытков или требованиях по договору долевого участия; при отсутствии вины конкретного лица вопрос сложнее и требует отдельной юридической оценки документов по каждому дому.

Кто проверяет соответствие проекта дома требованиям санитарно-защитной зоны при выдаче разрешения на строительство?

Формально — орган местного самоуправления, выдающий разрешение: он обязан проверить допустимость размещения объекта с учётом ограничений, установленных земельным и иным законодательством, включая режим зон с особыми условиями использования территории. Фактические данные о границах зоны он получает из ЕГРН и правил землепользования и застройки, куда сведения вносятся Роспотребнадзором.

Что если санитарно-защитная зона завода официально не установлена?

Отсутствие официально установленной зоны (решения Роспотребнадзора с расчётами, внесённого в ЕГРН) само по себе не означает, что рядом с заводом можно строить что угодно, — но и ссылка на предварительную, «ориентировочную» зону без утверждающего акта не может быть безусловным основанием ни для отказа в разрешении на строительство, ни для запрета уже одобренного проекта. В такой ситуации имеет смысл инициировать установление зоны через Роспотребнадзор, а не оставлять вопрос неурегулированным.

Сколько времени занимает и сколько стоит получение разрешения на строительство?

Разрешение выдаётся без взимания платы. Срок рассмотрения заявления — семь рабочих дней по общему правилу, до 30 дней — если участок расположен в границах территории исторического поселения и требуется заключение органа охраны объектов культурного наследия.

Как узнать точные границы санитарно-защитной зоны конкретного завода?

Официальные сведения можно получить тремя способами: запросить выписку из ЕГРН по кадастровому номеру завода и прилегающих участков (зона как ЗОУИТ подлежит внесению в реестр); ознакомиться с картой градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования; направить письменный запрос в территориальное управление Роспотребнадзора о наличии и реквизитах решения об установлении зоны для конкретного предприятия.

Обязан ли орган местного самоуправления сам проверять санитарную безопасность до выдачи разрешения, или это забота будущих жильцов?

Проверка обязательна и лежит на органе, выдающем разрешение: часть 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ прямо требует, чтобы при выдаче разрешения проверялась допустимость размещения объекта с учётом ограничений, установленных земельным и иным законодательством, — эта обязанность не перекладывается на будущих собственников квартир. Однако на практике ошибки органа не редкость, и именно поэтому важно самостоятельно проверять сведения ещё на этапе выбора жилья или сразу после обнаружения проблемы.

Что делать читателю в этой ситуации на практике?

Прежде чем делать окончательный вывод о правомерности конкретного строительства, стоит последовательно проверить несколько фактов, а не ограничиваться общим правилом о недопустимости жилья рядом с опасным производством:

1. Направить запрос в территориальное управление Роспотребнадзора: установлена ли для завода официальная санитарно-защитная зона, каким решением, с какой датой и с какими границами; какой класс опасности присвоен предприятию.
2. Запросить выписку из ЕГРН на земельный участок под домом (и, по возможности, под заводом) — сведения о зоне с особыми условиями использования территории должны быть внесены в реестр как обременение.
3. Ознакомиться с картой градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования — там зона также должна быть отображена.
4. Сопоставить дату документа об установлении зоны с датой выдачи разрешения на строительство дома — от этого зависит, идёт ли речь о нарушении со стороны застройщика или о более сложном случае наложения интересов во времени.
5. Если факт нарушения подтверждается — обращаться с жалобой в прокуратуру и (или) в суд с административным исковым заявлением об оспаривании разрешения на строительство либо действий (бездействия) органа, его выдавшего.

Таким образом, взрывопожароопасные объекты, к которым относится и маслоэкстракционный завод, должны размещаться за пределами населённых пунктов, а в границах их санитарно-защитной зоны жилая застройка, включая многоквартирные дома, не допускается — строительство многоквартирного дома в такой зоне неправомерно независимо от того, выдано на него разрешение или нет. Если же участок находится за пределами официально установленной зоны и разрешение выдано с соблюдением Градостроительного кодекса РФ, строительство законно, а спорные вопросы сводятся к проверке границ зоны и класса опасности завода через Роспотребнадзор.

Краткая сводка: строительство дома рядом с опасным заводом

• Взрывопожароопасные объекты по общему правилу размещаются за границами поселений и городских округов (ст. 66 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ).
• Размер санитарно-защитной зоны зависит от класса опасности предприятия — от 1000 м (I класс) до 50 м (V класс) (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
• В границах санитарно-защитной зоны жилая застройка, включая многоквартирные дома, не допускается (раздел «Режим территории санитарно-защитной зоны» СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
• Зона считается официально установленной только при наличии решения Роспотребнадзора с расчётами и сведений в ЕГРН (Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222, ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ).
• Разрешение на строительство многоквартирного дома в общем случае выдаёт орган местного самоуправления по месту нахождения участка (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).
• Дом, построенный в границах официально установленной санитарно-защитной зоны, может быть признан самовольной постройкой (ст. 222 Гражданского кодекса РФ, Федеральный закон от 03.08.2018 № 340-ФЗ).
• Отказ в разрешении на строительство и само разрешение можно оспорить в судебном порядке по правилам главы 22 КАС РФ (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры». (Ю)

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Жилищные споры
• Земельные споры