Жилищное законодательство. Соотношение жилищного и гражданского законодательства

Коротко: жилищные вопросы регулирует не один закон, а целая система актов, перечисленная в статье 5 Жилищного кодекса РФ: сам Кодекс, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, а также акты регионов и муниципалитетов. Гражданское законодательство устроено иначе — оно целиком федеральное, региональных и муниципальных гражданских законов не бывает.

Ниже — разбор того, что входит в жилищное законодательство, чем оно отличается от гражданского и какие акты вправе принимать регион или муниципалитет, а какие — только федеральный центр.

Что входит в жилищное законодательство?

Состав жилищного законодательства закрыт и прямо перечислен в статье 5 Жилищного кодекса РФ. В него входят:

• сам Жилищный кодекс РФ;
• принятые в соответствии с ним другие федеральные законы;
• указы Президента РФ, изданные в соответствии с этими законами;
• постановления Правительства РФ;
• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
• законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления (в пределах их полномочий).

Обратите внимание: «жилищное законодательство» и «жилищное право» — не одно и то же. Жилищное право как отрасль шире: в него входят ещё и конституционные нормы о праве на жилище, международные договоры (ст. 7 ЖК РФ прямо допускает применение жилищного законодательства по аналогии там, где прямого правила нет), и судебная практика, которая толкует эти нормы. Жилищное же законодательство в узком смысле — это именно перечень актов из статьи 5.

Чем жилищное законодательство отличается от гражданского?

Различие — в уровне, на котором принимаются акты, и оно закреплено прямо в Конституции РФ. Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) — поэтому регионы и муниципалитеты вправе принимать по нему собственные акты. Гражданское законодательство, напротив, находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ): его составляют только Гражданский кодекс РФ и федеральные законы, никаких региональных «гражданских кодексов» или местных правил быть не может.

На практике это важно потому, что одно и то же жилое помещение может быть объектом и жилищных, и гражданских отношений одновременно. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, гражданское законодательство, в отличие от жилищного, регулирует отношения по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением именно как объектом экономического оборота — например, сделки с жильём, включая передачу его в коммерческий наём (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14). Иными словами: вопрос «кто и на каких условиях пользуется квартирой по договору социального найма» — жилищный, а вопрос «как оформить куплю-продажу или дарение этой квартиры» — гражданско-правовой, и региональный акт его регулировать не вправе в принципе.

Какая норма действует, если акты противоречат друг другу?

Внутри самого жилищного законодательства действует чёткая иерархия: наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства имеет сам Жилищный кодекс РФ. Если суд или гражданин обнаруживает, что федеральный закон, указ Президента, постановление Правительства РФ либо региональный или муниципальный акт противоречит Жилищному кодексу, применяются именно нормы Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК РФ). Это подтверждено и Пленумом Верховного Суда РФ в уже упомянутом постановлении № 14 — суды обязаны проверять акты жилищного законодательства на соответствие Кодексу и в случае расхождения руководствоваться им.

Какие жилищные вопросы вправе решать регион и муниципалитет?

Полномочия субъектов РФ в жилищной сфере перечислены в статье 13 ЖК РФ, а органов местного самоуправления — в статье 14 ЖК РФ. На практике регион своим законом вправе, в частности:

• установить порядок и критерии признания граждан малоимущими для целей получения жилья по договору социального найма;
• определить порядок ведения учёта граждан, нуждающихся в жилых помещениях;
• установить региональные нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма;
• урегулировать отдельные вопросы содержания и капитального ремонта жилищного фонда в части, отнесённой к его компетенции.

Муниципалитет, в свою очередь, ведёт учёт муниципального жилищного фонда, учёт граждан-очередников и предоставляет им жильё из этого фонда по договорам социального найма. А вот регулировать сделки с жильём — куплю-продажу, дарение, порядок приватизации квартиры, права участников долевой собственности — ни регион, ни муниципалитет не вправе: это вопросы гражданского законодательства, а оно, как указано выше, отнесено исключительно к ведению Российской Федерации. Условия и порядок приватизации жилищного фонда в России устанавливает только федеральный закон, единый для всей страны.

Действует ли новый жилищный закон «задним числом»?

По общему правилу — нет. Статья 6 ЖК РФ закрепляет обычный для российского права принцип: акт жилищного законодательства обратной силы не имеет и применяется к жилищным отношениям, возникшим уже после введения его в действие. Распространить действие акта на отношения, возникшие раньше, можно только тогда, когда это прямо написано в самом акте. Так, например, поступил законодатель при введении в действие самого Жилищного кодекса: отдельным нормам о договорах управления многоквартирными домами была прямо придана обратная сила (Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Без такой прямой оговорки новый жилищный закон на уже сложившиеся до него права и обязанности не распространяется.

Частые вопросы

Договор найма жилья регулируется только Жилищным кодексом?

Нет. К отношениям по найму жилого помещения, не относящегося к фонду социального использования, применяется в том числе гражданское законодательство — с учётом требований, которые устанавливает сам Жилищный кодекс (ст. 8 ЖК РФ). Жилищное и гражданское регулирование здесь действуют вместе, а не взаимоисключающе.

Региональный закон противоречит Жилищному кодексу — что применять?

Применяется Жилищный кодекс РФ: он обладает наибольшей юридической силой среди актов жилищного законодательства, и любой региональный или муниципальный акт, ему противоречащий, применению не подлежит (ч. 8 ст. 5 ЖК РФ).

Может ли муниципалитет установить свои правила приватизации жилья?

Нет. Приватизация — это переход права собственности, вопрос гражданского законодательства, а оно отнесено исключительно к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Ни регион, ни муниципалитет менять федеральные правила приватизации не вправе.

Ситуация не урегулирована ни одним актом жилищного законодательства — как быть?

Закон разрешает применить аналогию: сначала — нормы жилищного или гражданского законодательства, регулирующие сходные отношения, а если и такой нормы нет — исходить из общих начал и смысла жилищного законодательства, требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК РФ).

Можно ли ссылаться на старую редакцию закона, если отношения возникли давно?

Действует правило: если отношения длящиеся (например, продолжающееся пользование жильём), новый закон применяется к правам и обязанностям, возникшим уже после вступления его в силу, а не переписывает то, что уже произошло раньше (ст. 6 ЖК РФ).

Краткая сводка: жилищное и гражданское законодательство

• Состав жилищного законодательства закрыт и перечислен в ст. 5 ЖК РФ: Кодекс, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, акты субъектов РФ и муниципальные акты.
• Жилищное законодательство — в совместном ведении РФ и регионов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); гражданское — исключительно в ведении РФ (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
• При противоречии актов жилищного законодательства Жилищному кодексу применяется Кодекс (ч. 8 ст. 5 ЖК РФ; постановление Пленума ВС РФ от 02.07.2009 № 14).
• Сделки с жильём, приватизация, право собственности — вопросы гражданского законодательства, регионам и муниципалитетам не подведомственные.
• Регион и муниципалитет вправе регулировать учёт нуждающихся, признание малоимущими и предоставление жилья по социальному найму (ст. 13, 14 ЖК РФ).
• Акты жилищного законодательства обратной силы не имеют, кроме случаев, прямо указанных в самом акте (ст. 6 ЖК РФ).

Таким образом, чтобы понять, какой закон применять к жилищному вопросу, нужно сначала определить его природу: если речь о сделке с квартирой, приватизации или праве собственности — смотрите гражданское законодательство (ГК РФ и федеральные законы), оно везде одинаковое. Если вопрос о постановке на жилищный учёт, признании малоимущим или предоставлении жилья по социальному найму — проверяйте, помимо Жилищного кодекса РФ, ещё и региональный или муниципальный акт, но при любом их противоречии Кодексу приоритет остаётся за ним.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Жилищные споры