Разграничение самоуправства и самовольного занятия земельного участка при строительстве объектов без разрешительной документации

Строительство объектов без получения необходимых разрешений и правоустанавливающих документов на земельный участок является распространенным нарушением, которое в зависимости от характера и тяжести последствий может влечь гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность. При этом правоприменительная практика нередко сталкивается с трудностями при разграничении двух смежных, но самостоятельных составов правонарушений — самоуправства (статья 330 Уголовного кодекса Российской Федерации) и самовольного занятия земельного участка (статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Несмотря на внешнее сходство указанных деяний, выражающееся в самовольном характере действий и отсутствии надлежащего разрешения, их правовая природа, объект посягательства, субъектный состав и критерии квалификации существенно различаются. Ниже приведен анализ признаков самоуправства и самовольного занятия земельного участка при строительстве без разрешительной документации, а также критерии их разграничения с учетом актуальной судебной практики и последних изменений законодательства.

Статья 330 Уголовного кодекса Российской Федерации определяет самоуправство как самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред. Данное преступление относится к числу посягательств на порядок управления и имеет материальный состав — оно считается оконченным лишь при наступлении указанных в законе последствий в виде существенного вреда. Объективная сторона самоуправства характеризуется тремя обязательными элементами: во-первых, действия лица должны быть совершены самовольно, то есть без обращения в установленном законом порядке в компетентные органы или суд за разрешением соответствующего вопроса; во-вторых, такие действия должны совершаться вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку; в-третьих, правомерность совершенных действий должна оспариваться организацией или гражданином. При этом диспозиция статьи 330 Уголовного кодекса носит бланкетный характер, отсылая правоприменителя к иным законам или нормативным актам, определяющим надлежащий порядок совершения тех или иных действий.

Субъективная сторона самоуправства характеризуется прямым умыслом: лицо осознает, что действует самовольно и вопреки установленному порядку, и желает совершить соответствующие действия. В действующей редакции статьи 330 Уголовного кодекса (в редакции Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ  «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») цель осуществления действительного или предполагаемого права исключена из числа обязательных признаков, поэтому мотив самоуправства может быть любым. Однако необходимо иметь в виду, что для административного самоуправства, предусмотренного статьей 19.1 Кодекса об административных правонарушениях, такая цель, напротив, является обязательным признаком, что служит важным разграничительным критерием между уголовным и административным составами. На практике нередко встречаются ситуации, когда лицо полагает, что имеет право на землю по давнему фактическому пользованию, но формально титул не оформлен, и потому самовольно возводит постройку. Субъектом преступления может быть любое вменяемое физическое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста. Ключевым квалифицирующим признаком самоуправства является причинение существенного вреда. Существенность вреда имеет оценочный характер и определяется с учетом конкретных обстоятельств дела; вред может быть как материальным (имущественным и физическим), так и нематериальным (нарушение конституционных прав и свобод потерпевшего, дезорганизация деятельности учреждений и тому подобное). Верховный Суд Российской Федерации неоднократно разъяснял (Кассационное определение ВС РФ по делу № 3-УД25-5-КЗ), что обязательным признаком уголовно наказуемого самоуправства является причинение существенного вреда потерпевшему, а также наличие причинно-следственной связи между действиями и наступившими последствиями. При этом закон не устанавливает минимального размера ущерба для признания его существенным; данный вопрос решается судом в каждом конкретном деле исходя из всех обстоятельств, включая значимость нарушенных прав, длительность нарушения и количество пострадавших лиц. При отсутствии существенного вреда содеянное при наличии соответствующих признаков может квалифицироваться как административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.1 Кодекса об административных правонарушениях (самоуправство). Важно учитывать, что оспаривание правомерности действий не обязательно должно выражаться в подаче заявления в полицию, иска в суд или жалобы в прокуратуру; оно может быть подтверждено любыми доказательствами несогласия заинтересованного лица, включая устные претензии, письменные обращения в органы местного самоуправления, акты препятствования действиям и иные фактические действия, свидетельствующие о том, что лицо не признает правомерность поведения нарушителя. Молчаливое несогласие само по себе не образует данного признака, однако при наличии иных подтверждений активного характера оспаривания состав может быть установлен.

Статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок. Данное правонарушение посягает на установленный порядок использования земель и права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Объективная сторона правонарушения выражается в активных действиях по фактическому занятию и использованию земельного участка при отсутствии законных оснований. Самовольное занятие может проявляться в различных формах: размещении на земельном участке сооружений и строений, возведении ограждений и иных препятствий, затрудняющих доступ к участку лиц, имеющих законное право на владение, пользование или распоряжение им. К числу таких действий относится и использование земельного участка до принятия соответствующим органом решения о его предоставлении либо до выдачи разрешения на использование. При этом важно различать две ситуации: если лицо вообще не имеет прав на участок (не является собственником, арендатором, не имеет сервитута и т.п.) и при этом возводит на нем объект, то это образует объективную сторону самовольного занятия земельного участка по статье 7.1 Кодекса об административных правонарушениях. Если же лицо имеет законное право пользования участком (например, является арендатором или собственником), но ведет строительство без получения разрешения на строительство, то такие действия подпадают под статью 9.5 Кодекса об административных правонарушениях (нарушение порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта), а не под статью 7.1, поскольку занятие участка не является самовольным. Субъектами административной ответственности по статье 7.1 выступают граждане, должностные лица и юридические лица; при этом индивидуальные предприниматели несут ответственность как юридические лица в соответствии с примечанием к данной статье. Санкция статьи предусматривает административный штраф, размер которого зависит от кадастровой стоимости земельного участка: для граждан — от одного до полутора процентов кадастровой стоимости (но не менее десяти тысяч рублей); для должностных лиц — от полутора до двух процентов (но не менее двадцати тысяч рублей); для юридических лиц — от двух до трех процентов (но не менее ста тысяч рублей). При отсутствии кадастровой стоимости применяются фиксированные суммы штрафа.

Разграничение самоуправства (статья 330 Уголовного кодекса) и самовольного занятия земельного участка (статья 7.1 Кодекса об административных правонарушениях) при строительстве объектов без разрешительной документации требует анализа ряда ключевых критериев. Первым и наиболее значимым критерием является характер и тяжесть наступивших последствий. Самоуправство является уголовно наказуемым деянием и требует обязательного наступления существенного вреда. При самовольном занятии земельного участка административная ответственность наступает независимо от наличия или отсутствия вреда — достаточно самого факта незаконного занятия и использования участка. Таким образом, если строительство без разрешения на земельном участке, на который у лица нет прав, повлекло причинение существенного вреда (например, значительный материальный ущерб собственнику земли, нарушение конституционных прав граждан, снос или повреждение имущества), содеянное может квалифицироваться как самоуправство. При этом судебная практика выработала ориентиры для определения существенности вреда, однако закон не устанавливает фиксированной суммы, и суд оценивает существенность с учетом всех обстоятельств дела, включая размер ущерба, степень общественной опасности деяния и иные значимые факторы. При отсутствии существенного вреда ответственность наступает по статье 7.1 Кодекса об административных правонарушениях.

Вторым критерием является наличие оспаривания правомерности действий. Для квалификации по статье 330 Уголовного кодекса необходимо, чтобы правомерность совершенных действий оспаривалась организацией или гражданином, причем оспаривание может быть выражено в любой форме, свидетельствующей о несогласии (письменные или устные заявления, обращения в государственные органы, судебные иски, акты обследования, жалобы, а также иные действия, из которых явствует воля потерпевшего не признавать действия нарушителя законными). При самовольном занятии земельного участка по статье 7.1 данный признак не является обязательным — достаточно установить факт использования участка без законных оснований. Третьим критерием выступает цель и мотив действий. В действующей редакции статьи 330 Уголовного кодекса цель реализации предполагаемого права не является обязательным элементом, однако на практике часто встречаются случаи, когда лицо действует именно с таким мотивом, полагая, что имеет право на участок в силу давности пользования или иных обстоятельств, но при этом не оформляет титул. При самовольном занятии земельного участка лицо, как правило, не имеет какого-либо предполагаемого права и действует исключительно по своему усмотрению, игнорируя установленный порядок оформления земельных отношений. Четвертым критерием является объект посягательства. Самоуправство посягает на установленный порядок управления как таковой, а также на права и законные интересы граждан и организаций. Самовольное занятие земельного участка посягает прежде всего на права собственности и землепользования, а также на установленный порядок использования земель. Пятым критерием выступает субъектный состав. Субъектом самоуправства может быть любое вменяемое физическое лицо, достигшее шестнадцати лет. Субъектами административной ответственности по статье 7.1 являются граждане, должностные лица и юридические лица, при этом индивидуальные предприниматели приравниваются к юридическим лицам, что расширяет круг потенциальных нарушителей по сравнению с уголовно-правовой нормой.

Строительство объектов без разрешительной документации может одновременно содержать признаки как самоуправства, так и самовольного занятия земельного участка, однако квалификация зависит от конкретных обстоятельств дела. Если лицо, не имея прав на земельный участок, возводит на нем объект строительства, при этом правомерность его действий оспаривается собственником или пользователем участка и такими действиями причинен существенный вред, содеянное подлежит квалификации по статье 330 Уголовного кодекса. При этом само строительство без разрешения является способом совершения самоуправства, а статья 7.1 в данном случае поглощается более строгой уголовно-правовой нормой и отдельно не применяется. Если же лицо осуществляет строительство на земельном участке, на который у него нет прав, однако существенный вред не причинен, ответственность наступает по статье 7.1 Кодекса об административных правонарушениях. При этом необходимо учитывать, что сам факт отсутствия разрешения на строительство (в отличие от отсутствия прав на земельный участок) не образует состава самовольного занятия земельного участка, поскольку объективная сторона статьи 7.1 охватывает именно занятие и использование земельного участка, а не нарушение градостроительных норм. Нарушение порядка строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов без разрешения влечет ответственность по статье 9.5 Кодекса об административных правонарушениях.

Самовольная постройка как таковая (статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации) представляет собой гражданско-правовой институт, последствия которого выражаются в сносе постройки за счет лица, ее осуществившего, либо в отказе в признании права собственности, а в отдельных случаях — в изъятии земельного участка. Уголовная или административная ответственность за самовольное строительство наступает лишь при наличии дополнительных признаков — нарушения прав третьих лиц, причинения вреда, нарушения требований безопасности. В этой связи следует учитывать, что хотя за самовольное строительство часто предусмотрена лишь административная ответственность и снос объекта по статье 222 Гражданского кодекса, если такое строительство нарушило требования безопасности жизни или здоровья граждан, может наступить уголовная ответственность, в том числе по статье 238 Уголовного кодекса (выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности), а также по иным статьям, если действия содержат признаки мошенничества или злоупотребления полномочиями. Нередко в одном деле пересекаются несколько норм: одновременно могут применяться статья 330 Уголовного кодекса, статьи 7.1 и 9.5 Кодекса об административных правонарушениях, а также статья 222 Гражданского кодекса — что порождает совокупность публично-правовых и гражданско-правовых последствий.

При разграничении самоуправства и самовольного занятия земельного участка в правоприменительной практике следует исходить из того, что эти нормы не конкурируют между собой, а регулируют различные по своей правовой природе отношения, однако возможно их пересечение, когда самовольное занятие выступает способом совершения самоуправства. Самовольное занятие земельного участка является административным правонарушением в сфере земельных отношений, тогда как самоуправство — уголовно наказуемым деянием против порядка управления. При этом самовольное занятие земельного участка может выступать способом совершения самоуправства, если оно совершается с нарушением установленного порядка, правомерность действий оспаривается заинтересованным лицом, а деяние повлекло существенный вред. При квалификации действий лица, осуществившего строительство объекта без разрешительной документации, необходимо последовательно устанавливать: наличие или отсутствие прав на земельный участок; факт оспаривания правомерности действий заинтересованными лицами с учетом его фактической формы; наличие и характер причиненного вреда; размер причиненного ущерба и его существенность с учетом разъяснений Верховного Суда Российской Федерации и сложившейся судебной практики. Только совокупность всех указанных признаков позволяет определить, подлежат ли действия лица квалификации как уголовно наказуемое самоуправство или как административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.1 Кодекса об административных правонарушениях. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не образует состава ни самоуправства, ни самовольного занятия земельного участка, а влечет ответственность по иным нормам административного и градостроительного законодательства.

На практике сложность вызывает отсутствие четких законодательных критериев того, что именно следует считать существенным вредом в контексте строительства — это порождает разнородную судебную практику в разных регионах, поэтому судам рекомендуется учитывать не только размер материального ущерба, но и степень общественной опасности деяния, длительность нарушения, количество пострадавших лиц и иные значимые обстоятельства. Таким образом, самоуправство (статья 330 Уголовного кодекса) и самовольное занятие земельного участка (статья 7.1 Кодекса об административных правонарушениях) являются самостоятельными составами правонарушений, различающимися по объекту посягательства, характеру последствий, субъектному составу и критериям квалификации. Самоуправство — это уголовно наказуемое деяние с материальным составом, обязательным признаком которого выступает причинение существенного вреда и наличие оспаривания действий заинтересованным лицом, при этом оспаривание не обязательно должно быть выражено в процессуальной форме. Самовольное занятие земельного участка — административное правонарушение, для которого достаточно самого факта незаконного использования участка независимо от наступления вреда. При строительстве объектов без разрешительной документации указанные деяния могут пересекаться, однако квалификация определяется совокупностью признаков: наличием существенного вреда, фактом оспаривания правомерности действий, а также характером нарушенных прав. Правоприменительная практика нуждается в дальнейшем совершенствовании и выработке единообразных подходов к разграничению указанных составов, особенно в случаях, когда строительство без разрешительной документации сопровождается нарушением прав собственников и пользователей земельных участков, а также созданием угрозы безопасности граждан.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры». (С)

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.