Порядок обжалования решения ФАС о включении компании в реестр недобросовестных поставщиков

Коротко: Решение ФАС России о включении компании в реестр недобросовестных поставщиков оспаривается в арбитражном суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ в течение трёх месяцев со дня, когда организация узнала о нарушении своих прав (статья 198 АПК РФ). Ключевой довод — отсутствие недобросовестности: одного лишь факта нарушения контракта для включения в реестр недостаточно.

Ниже приведён подробный разбор правовых норм, исключений и практических вариантов.

Что такое реестр недобросовестных поставщиков и чем опасно попадание в него?

Реестр недобросовестных поставщиков (РНП) — это публичный инструмент контроля в сфере закупок, который ограничивает участие в закупочных процедурах лиц, допустивших существенные нарушения контрактных обязательств. Ведение реестра отнесено к компетенции Федеральной антимонопольной службы и её территориальных управлений. Включение сведений о компании в реестр фактически закрывает ей доступ к закупкам по Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, а в ряде случаев отражается и на закупках по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ, для которых ФАС России ведёт отдельный реестр недобросовестных поставщиков.

Правовое регулирование содержится прежде всего в статье 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в постановлении Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078, которым утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков, а также в подзаконных актах и административных регламентах Федеральной антимонопольной службы. Сведения о компании находятся в реестре два года, по истечении этого срока они исключаются автоматически, без каких-либо дополнительных обращений со стороны поставщика. Однако все два года организация не может участвовать в закупках, где заказчик установил требование об отсутствии сведений об участнике в РНП, — а такое требование заказчики устанавливают практически всегда.

Именно поэтому решение антимонопольного органа имеет смысл оспаривать быстро и с продуманной доказательственной позицией: чем позже компания включается в спор, тем больше закупочных процедур она пропускает, пока сведения о ней числятся в реестре.

По каким основаниям ФАС включает компанию в реестр?

Антимонопольный орган рассматривает вопрос о включении сведений о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр только по обращению заказчика и только при наличии предусмотренных законом оснований. Основных оснований несколько:

• уклонение победителя закупки от заключения контракта;
• односторонний отказ заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением условий со стороны поставщика;
• расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением обязательств поставщиком;
• нарушение обязательств при закупках, проводимых по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ, — по ним ведётся отдельный реестр.

Ключевой критерий — недобросовестное поведение участника закупки. Само по себе нарушение условий контракта не влечёт включения в реестр автоматически: антимонопольный орган обязан установить именно недобросовестность, то есть намеренное или явно небрежное уклонение от исполнения принятых обязательств. Это и есть та точка, вокруг которой строится большинство успешных споров с ФАС России.

Понимание того, какое обстоятельство является для конкретного основания решающим, помогает выстроить защиту заранее — ещё до заседания комиссии антимонопольного органа:

Как проходит рассмотрение дела о включении в реестр в ФАС?

Вопрос о включении сведений в реестр решается в административном порядке — комиссией антимонопольного органа. Процедура предполагает соблюдение ряда гарантий для лица, в отношении которого рассматривается обращение заказчика:

• уведомление заинтересованного лица о времени и месте рассмотрения обращения;
• возможность представить письменные объяснения и доказательства;
• рассмотрение дела коллегиальным составом — комиссией;
• проверка сведений, представленных заказчиком, а не формальное принятие их на веру.

Перед принятием решения антимонопольный орган обязан оценить фактические обстоятельства дела, включая добросовестность поведения поставщика и причины неисполнения обязательств. Итог рассмотрения оформляется решением антимонопольного органа, которое размещается в единой информационной системе в сфере закупок. Нарушение перечисленных гарантий — например, рассмотрение дела без надлежащего извещения компании — само по себе становится самостоятельным доводом при последующем оспаривании решения в суде.

Пассивное поведение на этой стадии — распространённая и дорогая ошибка. Доказательства, не представленные комиссии, суду придётся объяснять дополнительно: почему они не были раскрыты в антимонопольном органе и почему их следует принять во внимание сейчас.

Когда решение ФАС о включении в реестр можно оспорить?

Решение антимонопольного органа может быть оспорено, если имеется хотя бы одно из следующих обстоятельств:

• отсутствует вина поставщика в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;
• неисполнение вызвано уважительными и объективными причинами, не зависящими от компании;
• нарушена процедура рассмотрения дела в антимонопольном органе (не извещено заинтересованное лицо, не исследованы представленные документы);
• не доказан сам факт уклонения от заключения контракта или существенного нарушения его условий;
• выводы антимонопольного органа не соответствуют фактическим обстоятельствам дела или несоразмерны характеру допущенного нарушения;
• заказчик не соблюдал порядок одностороннего отказа от исполнения контракта.

Обратите внимание: спор по существу ведётся не о том, было ли нарушение контракта, а о том, свидетельствует ли поведение компании о её недобросовестности. Это разные предметы доказывания, и смешение их в заявлении заметно ослабляет позицию.

Как обжаловать решение ФАС в арбитражном суде?

Обжалование происходит в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ — как оспаривание ненормативного правового акта, решения государственного органа. Заявление подаётся в арбитражный суд по месту нахождения антимонопольного органа, принявшего решение. Последовательность действий выглядит так:

1. получить решение антимонопольного органа и проверить дату, с которой исчисляется трёхмесячный срок на обращение в суд;
2. собрать доказательства добросовестности: переписку с заказчиком, документы об исполнении контракта, подтверждения объективных препятствий;
3. подготовить заявление о признании решения незаконным с требованием обязать антимонопольный орган исключить сведения из реестра;
4. при необходимости заявить ходатайство о принятии обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого решения (часть 3 статьи 199 АПК РФ);
5. участвовать в рассмотрении дела, раскрывая доказательства заблаговременно;
6. после вступления решения суда в законную силу проконтролировать фактическое исключение сведений из реестра.

Срок обращения в суд составляет три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов (статья 198 АПК РФ). Срок может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин пропуска, но рассчитывать на это не стоит: пропуск срока без уважительных причин — самостоятельное основание для отказа в удовлетворении заявления.

Что именно проверяет суд и на ком лежит бремя доказывания?

При рассмотрении заявления суд устанавливает:

• соответствие решения антимонопольного органа закону и иным нормативным правовым актам;
• наличие фактических оснований для включения сведений в реестр;
• соблюдение процедуры рассмотрения дела;
• наличие вины и признаков недобросовестности в поведении поставщика;
• нарушены ли оспариваемым решением права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого решения закону и наличие надлежащих оснований для его принятия возложена на антимонопольный орган (часть 5 статьи 200 АПК РФ). Это существенное процессуальное преимущество заявителя. Но оно не освобождает компанию от активной позиции: именно она представляет доказательства своей добросовестности и отсутствия вины, поскольку эти обстоятельства находятся в её сфере контроля и подтверждаются её документами.

Какие доказательства подтверждают добросовестность поставщика?

Доказательственная база — решающий фактор в спорах о реестре недобросовестных поставщиков. К суду и к комиссии антимонопольного органа стоит идти со следующим комплектом:

• документы, подтверждающие действия по заключению контракта: подписанные проекты, платёжные поручения об обеспечении, обращения к оператору электронной площадки;
• переписка с заказчиком, включая уведомления о возникших затруднениях и предложения по их устранению;
• доказательства объективной невозможности исполнения: срыв поставок контрагентами, действия третьих лиц, обстоятельства непреодолимой силы;
• документы о фактическом исполнении части обязательств — акты, накладные, отчёты;
• подтверждения устранения выявленных недостатков и попыток урегулировать спор до расторжения контракта;
• сведения о порядке уведомления об одностороннем отказе заказчика — когда и каким способом решение доводилось до поставщика.

Особый вес имеют своевременность действий компании, документальное подтверждение уведомления заказчика о проблемах и попытки урегулировать ситуацию. Совокупность таких документов показывает суду, что перед ним не уклонившийся от обязательств контрагент, а исполнитель, столкнувшийся с объективными препятствиями.

Что говорит судебная практика о недобросовестности участника закупки?

Подходы высших судов сложились достаточно определённо и последовательно применяются арбитражными судами:

• нарушение участником закупки своих обязательств при отсутствии намерения уклониться от заключения контракта и при принятии мер для его заключения не может быть основанием для включения сведений о таком лице в реестр недобросовестных поставщиков — пункт 41 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017;
• несовершение заказчиком всех действий, предусмотренных частью 12 статьи 95 Закона о контрактной системе, не свидетельствует об отсутствии надлежащего уведомления, если доказано, что уведомление об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта фактически получено поставщиком, — пункт 16 того же Обзора;
• решение антимонопольного органа об отказе во включении сведений в реестр вправе оспорить и заказчик — пункт 42 того же Обзора, то есть спор о реестре не является односторонним;
• меры публично-правового реагирования допустимы лишь при наличии действительной юридической связи между поведением лица и вменяемым нарушением: пункт 2 части 3 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ признан не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он позволял включать в реестр сведения об учредителях — физических лицах, не являвшихся участниками (акционерами) общества к моменту заключения и исполнения контракта (постановление Конституционного Суда РФ от 09.04.2020 № 16-П).

Общая линия такова: формальное нарушение не равно недобросовестности, обстоятельства, не зависящие от поставщика, подлежат оценке, а поведение обеих сторон контракта оценивается в совокупности. При недоказанности вины суды, как правило, признают решения антимонопольного органа незаконными.

Что даёт признание решения ФАС незаконным?

При удовлетворении заявления суд:

• признаёт решение антимонопольного органа недействительным полностью или в части;
• обязывает антимонопольный орган исключить сведения о компании из реестра недобросовестных поставщиков;
• тем самым восстанавливает право компании участвовать в закупках без ограничения, связанного с реестром.

Решение суда по такому спору исполняется после вступления в законную силу, а судебные расходы по общему правилу возмещаются проигравшей стороной. Дополнительно признание решения незаконным снимает репутационный эффект: сведения о компании в публичном реестре видят и заказчики, и контрагенты по коммерческим договорам.

Какие ещё способы защиты есть у поставщика?

Судебное обжалование — основной, но не единственный механизм. Наряду с ним применяются:

• активное участие в административном рассмотрении дела в антимонопольном органе с представлением письменной позиции;
• представление возражений и доказательств до принятия решения, а не после;
• досудебное урегулирование с заказчиком, если нарушение вызвано объективными причинами и заказчик готов отозвать обращение;
• оспаривание действий самого заказчика, повлёкших включение сведений в реестр, — например, необоснованного одностороннего отказа от исполнения контракта.

Основные риски, которые несёт включение в реестр, — утрата доступа к государственным и корпоративным закупкам на два года, репутационные потери и связанные с ними финансовые последствия. Снизить эти риски помогает простая дисциплина: документировать каждое действие по исполнению контракта, своевременно реагировать на претензии заказчика, письменно уведомлять его о возникших затруднениях, не игнорировать заседание комиссии антимонопольного органа и при неблагоприятном решении оперативно обращаться в арбитражный суд, выстраивая позицию вокруг отсутствия вины и недобросовестности.

Частые вопросы

Приостанавливает ли подача заявления в суд действие решения ФАС?

Сама по себе подача заявления действие решения не приостанавливает. Однако по ходатайству заявителя арбитражный суд вправе принять обеспечительную меру и приостановить действие оспариваемого решения (часть 3 статьи 199 АПК РФ). Ходатайство нужно обосновать: указать, каких именно закупок компания лишается и почему последствия будут труднообратимыми.

Можно ли участвовать в закупках, пока идёт судебный спор?

Пока сведения находятся в реестре, заказчик, установивший требование об отсутствии участника в реестре недобросовестных поставщиков, отклонит заявку. Исключение возможно, если суд приостановил действие решения антимонопольного органа либо если заказчик такое требование в извещении о закупке не устанавливал.

Что делать, если трёхмесячный срок на обжалование пропущен?

Срок, установленный статьёй 198 АПК РФ, может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважительных причин пропуска. К ходатайству о восстановлении прикладываются документы, подтверждающие такие причины. Если основания для восстановления отсутствуют, суд отказывает в удовлетворении заявления именно по мотиву пропуска срока, не переходя к существу спора.

Попадает ли в реестр руководитель или учредитель компании?

Статья 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусматривает включение сведений не только об организации. При этом Конституционный Суд РФ в постановлении от 09.04.2020 № 16-П указал на недопустимость включения сведений об учредителях — физических лицах, не являвшихся участниками общества к моменту заключения и исполнения контракта. Фактическую связь лица с нарушением необходимо исследовать.

Нужно ли обращаться за исключением сведений после двух лет?

Нет. По истечении срока нахождения в реестре сведения исключаются автоматически, отдельного заявления от компании не требуется. Досрочное исключение возможно, если решение антимонопольного органа признано незаконным судом и суд обязал орган исключить сведения из реестра.

Краткая сводка: обжалование решения ФАС о включении в реестр

• Реестр недобросовестных поставщиков ведёт ФАС России; правовая основа — статья 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078.
• Сведения находятся в реестре два года и по истечении срока исключаются автоматически.
• Решение антимонопольного органа оспаривается в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ в течение трёх месяцев (статья 198 АПК РФ).
• Доказывать законность решения обязан антимонопольный орган (часть 5 статьи 200 АПК РФ), но добросовестность подтверждает сама компания.
• Формальное нарушение контракта не равно недобросовестности — пункт 41 Обзора судебной практики применения законодательства о контрактной системе, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017.
• Действие оспариваемого решения можно приостановить обеспечительной мерой (часть 3 статьи 199 АПК РФ), а при удовлетворении заявления суд обязывает исключить сведения из реестра.

Таким образом, обжалование решения ФАС о включении компании в реестр недобросовестных поставщиков — работающий инструмент защиты прав участника закупок: заявление подаётся в арбитражный суд по правилам главы 24 АПК РФ в трёхмесячный срок, а суд оценивает не формальное нарушение контракта, а добросовестность поведения и фактические обстоятельства дела. Исход спора определяется качеством доказательственной базы и активной процессуальной позицией — как на стадии рассмотрения дела в антимонопольном органе, так и в суде.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Арбитражные дела
• Юридическая помощь бизнесу