Обстоятельства дела
Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений ФАС России от 7 и 19 апреля 2023 года, принятых по итогам рассмотрения запросов общества о предоставлении возможности ознакомиться с материалами проверок, провести их копирование и получить документы, связанные с заявлением ООО о нарушении антимонопольного законодательства. Общество полагало, что отказ ФАС в предоставлении документов нарушает его права, поскольку материалы проверки содержат сведения, имеющие значение для осуществления им предпринимательской деятельности и затрагивающие коммерческую тайну.
Решением суда первой инстанции при новом рассмотрении требования общества были удовлетворены частично: решения ФАС признаны незаконными в части отказа в предоставлении некоторых документов, а на ФАС возложена обязанность обеспечить доступ к ним. Кроме того, суд взыскал с ФАС судебную неустойку за неисполнение решения суда. Апелляционный суд изменил решение, расширив объем документов, подлежащих предоставлению обществу. Суд округа оставил судебные акты без изменения.
ФАС обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, оспаривая правомерность взыскания судебной неустойки. Общество заявило ходатайство о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности части 4 статьи 174 АПК РФ.
Правовые основания и доказательства
Судами применялись положения Закона о защите конкуренции (статьи 25, 26, 43, 44), Закона о коммерческой тайне (статьи 4, 13, 14), Закона № 98-ФЗ, а также статья 308.3 ГК РФ и статья 174 АПК РФ. Значимыми для разрешения спора стали разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 года № 7 и Постановлении Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21.
Судами установлено, что ФАС действовала в рамках публичных полномочий и в соответствии со статьей 44 Закона о защите конкуренции, рассматривая заявление ООО и проводя проверку в отношении общества. Общество, обращаясь с запросом, фактически требовало признать его участником процедуры антимонопольного контроля и настаивало на исполнении ФАС публичной обязанности по предоставлению материалов проверки.
Суд первой, апелляционной и кассационной инстанций сочли отсутствие запрета на предоставление таких материалов (за исключением охраняемой законом коммерческой тайны). При рассмотрении вопроса о судебной неустойке суды сослались на статью 308.3 ГК РФ и часть 4 статьи 174 АПК РФ, указав на возможность их применения к любым категориям споров.
Позиция суда и выводы
Верховный Суд Российской Федерации согласился с судами трех инстанций в части признания незаконными решений ФАС об отказе в предоставлении документов. Однако Судебная коллегия по экономическим спорам не согласилась с выводами судов о допустимости взыскания судебной неустойки.
Верховный Суд указал, что судебная неустойка по смыслу статьи 308.3 ГК РФ применяется исключительно для обеспечения исполнения гражданско-правовых обязанностей. Споры, рассматриваемые по правилам главы 24 АПК РФ, как правило, возникают из публичных правоотношений. В таких спорах административные органы действуют именно в рамках публичных полномочий, а не в гражданско-правовом качестве.
Публичная обязанность ФАС по рассмотрению заявления и проведению проверки не является гражданско-правовой, а потому часть 4 статьи 174 АПК РФ применению не подлежит. Верховный Суд сослался также на позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой судебная неустойка не относится к числу универсальных гарантий, обязательных для всех категорий споров.
Суд отклонил ходатайство общества о направлении запроса в Конституционный Суд, указав на отсутствие оснований для сомнений в конституционности примененной нормы.
В связи с этим судебные акты отменены в части взыскания судебной неустойки, а в остальной части оставлены без изменения.
Правовое значение
Определение Верховного Суда Российской Федерации имеет существенное значение для судебной практики по спорам, связанным с действиями органов, наделённых публичными полномочиями. Верховный Суд подтвердил:
– судебная неустойка не может присуждаться в делах, рассматриваемых в порядке главы 24 АПК РФ, когда спор вытекает из публичных правоотношений;
– применение статьи 308.3 ГК РФ и части 4 статьи 174 АПК РФ возможно только при наличии гражданско-правовой обязанности, подлежащей исполнению должником;
– споры, связанные с осуществлением антимонопольного контроля, относятся к публичной сфере, даже если их последствия затрагивают имущественные интересы заявителя;
– ограниченность применения судебной неустойки не нарушает право на судебную защиту, поскольку законодательством предусмотрены иные механизмы обеспечения исполнения судебных актов.
Судебное определение формирует значимый подход, исключающий взыскание судебной неустойки в спорах с ФАС, ФНС, таможенными и контрольными органами, когда они действуют в рамках публичных полномочий, и тем самым оказывает системное влияние на правоприменительную практику.
Ниже представлен текст судебного решения:
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Москва Дело № ….
Резолютивная часть определения объявлена 29 октября 2025 г. Полный текст определения изготовлен 31 октября 2025 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Прониной М.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда города Москвы от 25 июля 2024 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2024 г. и постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 апреля 2025г. по делу № …
по заявлению акционерного общества «…» о признании незаконными решений Федеральной антимонопольной службы от 7 апреля 2023 г. № …, от 19 апреля 2023 г. № … и присуждении судебной неустойки в размере 5 000 рублей за каждый день неисполнения решения суда,
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: обществ с ограниченной ответственностью «…», «Торговый Дом «…», «ОБИ «…» и «…».
В судебном заседании приняли участие представители:
Федеральной антимонопольной службы – Я.О.А.;
акционерного общества «…» – К.О.В., С.А.Р.
Третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
акционерное общество «…с» (далее – АО «…», общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными решений Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России, антимонопольный орган) от 7 апреля 2023г. № … и от 19 апреля 2023г. № …, вынесенных по результатам рассмотрения запросов АО «…» о предоставлении возможности ознакомиться с материалами проверок, проведенных в отношении общества, в том числе с решениями, вынесенными по их результатам; о возложении на ФАС России обязанности предоставить возможность ознакомиться и снять копии с материалов проверок, предоставить копии документов; а также о присуждении судебной неустойки в размере 5 000 рублей за каждый день неисполнения решения суда.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 13 июля 2023г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2023г., в удовлетворении заявленных обществом требований отказано.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 01 марта 2024г. решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции были отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Москвы от 25 июля 2024г. заявление общества удовлетворено частично: признаны незаконными решения антимонопольного органа от 7 апреля 2023г. № … и от 19 апреля 2023 года № … в части непредставления решений об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, на антимонопольный орган возложена соответствующая обязанность. В остальной части заявление общества оставлено без удовлетворения.
Кроме того суд обязал ФАС России в тридцатидневный срок с даты вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов АО «…», а также установил судебную неустойку в размере 100 рублей за каждый день просрочки исполнения судебного акта после его вступления в законную силу, до момента фактического исполнения решения суда.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2024г. решение суда первой инстанции от 25 июля 2024г. изменено: признаны недействительными оспариваемые решения ФАС России в части разрешения вопроса о возможности ознакомиться и снять копии с материалов проверки, за исключением материалов, составляющих коммерческую тайну; суд обязал антимонопольный орган предоставить возможность ознакомления с документами, а также информацией о названиях, датах и авторах документов, содержащих коммерческую тайну. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 7 апреля 2025г. судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
ФАС России обратилась в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просила отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 17 сентября 2025 г. жалоба антимонопольного органа вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в части разрешения вопроса о правомерности присуждения обществу судебной неустойки.
В отзыве на кассационную жалобу АО «…» просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, а кассационную жалобу антимонопольного органа – без удовлетворения.
До начала слушания дела по существу АО «…» заявлено ходатайство о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности части 4 статьи 174 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), как ограничивающей возможность установления судебной неустойки по делу о реализации конституционного права на получение информации (часть 2 статьи 24, часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации) в связи с тем, что спор рассмотрен по главе 24 АПК РФ.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов и рассмотрев заявленное обществом ходатайство, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.
Как следует из материалов дела и установлено судами, в адрес ФАС России поступили запросы общества от 27 декабря 2022г. № …, …., …, … о предоставлении возможности ознакомиться с материалами проверок, проведенных в отношении АО «…» на основании поступавшего в антимонопольный орган заявления общества с ограниченной ответственностью «…» (далее – ООО «…») о нарушении обществом антимонопольного законодательства, в том числе с решениями, вынесенными по их результатам; предоставить возможность обществу ознакомиться и снять копии с материалов проверки, заявления, послужившего основанием для начала проверки, приложенных к нему документов, а также иных документов.
АО «…» полагало, что в заявлении ООО «…» содержатся сведения, составляющие коммерческую тайну, а к заявлениям, по имеющейся у него информации, приложены документы, которые не могли быть получены ООО «…» законным путем, поскольку связаны с контрагентами АО «…» и не предназначены для ознакомления и использования третьими лицами.
Решениями от 7 апреля 2023г. и от 19 апреля 2023г. ФАС России отказала АО «…» в представлении запрашиваемых сведений со ссылкой на нормы Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 29 июля 2004г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее – Закон о коммерческой тайне), Федерального закона от 27 июля 2006г. №152-ФЗ «О персональных данных». Антимонопольный орган в решениях указал на отсутствие в действующем законодательстве оснований для удовлетворения соответствующих запросов общества.
Удовлетворяя заявление АО «…» при новом рассмотрении дела, суды трех инстанций, руководствуясь положениями статей 4, 13, 14 Закона о коммерческой тайне, статей 25, 26, 43, 44 Закона о защите конкуренции, пунктом 1.2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности», исходили из того, что действующее законодательство, вопреки доводам антимонопольного органа, изложенным в оспариваемых решениях, не содержит запрета на предоставление возможности ознакомиться с запрошенными АО «…» документами, полученными в рамках рассмотрения ФАС России заявления о наличии в действиях данного общества признаков нарушения антимонопольного законодательства.
В указанной части определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2025г. приведенные в кассационной жалобе антимонопольного органа доводы признаны не свидетельствующими о нарушении судами норм материального и процессуального права.
Заявляя в суде требование о взыскании с ФАС России судебной неустойки, АО «…» полагало, что своими действиями антимонопольный орган нарушил его гражданские права, поскольку препятствовал ознакомлению с материалами, имеющими существенное значение для ведения обществом предпринимательской деятельности.
Суды, удовлетворяя требование общества о взыскании с антимонопольного органа судебной неустойки, сослались на положения статьи 308.3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ, Кодекс), часть 4 статьи 174 АПК РФ и пришли к выводу о том, что положения указанных норм могут быть применены судом при рассмотрении любого дела, независимо от предмета и характера спора.
Между тем судами трех инстанций при разрешении вопроса о присуждении АО «…» судебной неустойки не учтено следующее.
Законодательно институт судебной неустойки был введен в Кодекс Федеральным законом от 8 марта 2015г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» в рамках общего системного реформирования гражданского законодательства, дополнившим его положения статьей 308.3 «Защита прав кредитора по обязательству».
Согласно пункту 1 статьи 308.3 ГК РФ в случае неисполнения должником обязательства кредитор вправе требовать по суду исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, иными законами или договором либо не вытекает из существа обязательства. Суд по требованию кредитора вправе присудить в его пользу денежную сумму (пункт 1 статьи 330) на случай неисполнения указанного судебного акта в размере, определяемом судом на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения выгоды из незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1).
Разъясняя названные положения, Верховный Суд Российской Федерации в пункте 30 постановления Пленума от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» (далее – постановление Пленума № 7) отметил, что по смыслу пункта 1 статьи 308.3 ГК РФ судебная неустойка может быть присуждена только на случай неисполнения гражданско-правовых обязанностей, она не может быть установлена по спорам административного характера, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства и главы 24 АПК РФ.
В целях совершенствования процессуального законодательства Федеральным законом от 3 августа 2018г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 174 АПК РФ была дополнена частью 4, предусматривающей возможность присуждения по требованию истца в его пользу денежной суммы, подлежащей взысканию с ответчика на случай неисполнения судебного акта, в размере, определяемом арбитражным судом.
Развивая позицию, закрепленную в постановлении Пленума № 7, Верховный Суд Российской Федерации в пункте 34 постановления Пленума от 28 июня 2022г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума № 21) разъяснил, что с учетом положений пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 308.3 ГК РФ арбитражный суд вправе присудить в пользу гражданина или организации денежную сумму, упомянутую в части 4 статьи 174 АПК РФ, если по результатам разрешения дела, рассмотренного по правилам главы 24 АПК РФ, на соответствующий орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, возложена обязанность по восстановлению прав и законных интересов гражданина или организации, и от надлежащего исполнения судебного акта зависит возможность заявителя беспрепятственно осуществлять его гражданские права (например, при возложении на государственный орган обязанности подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, проект договора (соглашения), осуществить кадастровые или регистрационные действия, исправить реестровую ошибку).
Денежная сумма, упомянутая в части 4 статьи 174 АПК РФ, не может быть присуждена по результатам рассмотрения дел об оспаривании актов ненормативного характера и решений, действий (бездействия) налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля, принятых, совершенных (допущенного) в сфере публичных правоотношений (абзац второй пункта 34 постановления Пленума № 21).
Таким образом, в системе действующего правового регулирования судебная неустойка, возможность присуждения которой установлена положениями статьи 308.3 ГК РФ и части 4 статьи 174 АПК РФ, направлена исключительно на обеспечение своевременного исполнения должником гражданско-правовых обязательств, возложенных на него на основании решении суда. В свою очередь для взыскателя данный механизм выступает дополнительной гарантией права на судебную защиту и реализацию его гражданских прав.
В случае же рассмотрения судами по правилам главы 24 АПК РФ дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, возможность присуждения судебной неустойки ограничена, поскольку в предмет рассмотрения судом в упомянутых спорах входит оценка действий и решений органов (должностных лиц), осуществляющих публичные полномочия.
При этом осуществление таких полномочий может влиять на имущественное положение заявителя (например, при разрешении вопроса о взыскании обязательных платежей), что не свидетельствует о наличии между сторонами спора гражданско-правовых отношений.
Исключением, как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 34 постановлении Пленума № 21, являются споры, хоть и рассматриваемые судом в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, но предметом судебного контроля в которых выступают решения органов публичной власти, влияющие исключительно на гражданские права и интересы заявителей и не имеющие публично-правового характера.
Такая правовая позиция, по мнению Судебной коллегии не приводит к нарушению права на судебную защиту, поскольку рассматриваемые положения части 4 статьи 174 АПК РФ выступают лишь дополнительной гарантией защиты прав участников судебного разбирательства.
При этом наличие указанной гарантии, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 октября 2023г. № 2704-О, не означает ее равного применения к участникам споров, вытекающих из гражданских правоотношений, и к участникам споров, возникающих из публичных правоотношений, в том числе споров, подпадающих под действие главы 24 АПК РФ.
Принцип равенства, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимости предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2015г. № 4-П, от 25 октября 2016г. № 21-П; определения от 22 марта 2011г. № 310-О-О, от 24 октября 2019г. № 2796-О, от 26 октября 2021г. № 2214-О и др.).
ФАС России, принимая к рассмотрению заявление ООО «…» и осуществляя проверку деятельности АО «…» на предмет соблюдения обществом антимонопольного законодательства, действовала в соответствии с частями 4, 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции, решение по результатам рассмотрения заявления об отказе в возбуждении в отношении АО «…» дела о нарушении антимонопольного законодательства вынесено в соответствии с частью 8 статьи 44 указанного Закона. Следовательно, антимонопольный орган осуществлял возложенные на него функции органа исполнительной власти.
Запрашивая у ФАС России соответствующие материалы проверки, АО «…» фактически тем самым настаивало на признании его участником проведенной в порядке статьи 44 Закона о защите конкуренции процедуры антимонопольного контроля и в этой связи ссылалось в суде на неисполнение антимонопольным органом публичной обязанности по представлению данных документов, полученных ФАС России исключительно в силу реализации публичных полномочий.
Следовательно, у судов трех инстанций отсутствовали правовые основания для применения части 4 статьи 174 АПК РФ и удовлетворения требования АО «…» в части взыскания с антимонопольного органа судебной неустойки.
Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что невозможность применения части 4 статьи 174 АПК РФ к спорам с участием налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля в сфере публичных правоотношений, не свидетельствует об ограничении права участников таких процессов на справедливое судебное разбирательство, поскольку законодательство Российской Федерации устанавливает иные механизмы, направленные на восстановление нарушенных прав участников судопроизводства и стимулирование органов власти, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, к своевременному исполнению решения суда (например, Федеральный закон № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»).
В соответствии со статьей 101 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» суд обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации в случае возникновения у него сомнений о соответствии примененного или подлежащего применению закона Конституции Российской Федерации.
Разрешая настоящий спор, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не усматривает неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положений части 4 статьи 174 АПК РФ, в связи с чем ходатайство общества подлежит оставлению без удовлетворения.
С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене в части взыскания с ФАС России судебной неустойки на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, а заявление общества в указанной части не подлежит удовлетворению.
В остальной части принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 — 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 25 июля 2024г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2024г. и постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 апреля 2025г. по делу № … в части взыскания с Федеральной антимонопольной службы судебной неустойки отменить.
Заявление акционерного общества «…» в указанной части оставить без удовлетворения.
В остальной части принятые по делу судебные акты оставить без изменения.
Председательствующий судья Т.В. Завьялова
Судьи М.В.Пронина Д.В. Тютин
С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры». (Г)
Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.
