Дело по жалобе «Фадеева против РФ»

ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ПО ДЕЛУ «ФАДЕЕВА (FADEYEVA) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (Жалоба N 55723/00)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА (Страсбург, 9 июня 2005 года)

Заявитель утверждала, в частности, что хозяйственная деятельность металлургического предприятия в непосредственной близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и благополучие. Она ссылалась при этом на статью 8 Конвенции.

Заявитель утверждала, что в отношении нее имело место нарушение статьи 8 Конвенции по причине неисполнения государством своих обязанностей защиты ее частной жизни и ее жилища от серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной деятельности металлургического предприятия «Северсталь».

Мнение Европейского суда

79. Европейский суд напомнил, что при оценке свидетельств общим принципом является применение стандарта доказательства «вне разумных сомнений». Данное доказательство следует из сосуществования достаточно сильных, понятных и согласующихся между собой посягательств и других аналогичных неопровержимых допущений факта. Необходимо также отметить, что в таких ситуациях Европейский суд практикует гибкий подход, учитывая природу рассматриваемого субстантивного права и любых трудностей в отношении доказательных элементов. В некоторых случаях только власти имеют доступ и информации, способной подтвердить или опровергнуть утверждения заявителя; следовательно, строгое применение принципа утверждения без отрицания и присущей вероятности невозможно (см. Постановление Европейского суда по делу «Акташ против Турции» (Aktas v. Turkey), жалоба N 24351/94, § 272, ECHR 2003-V (извлечения)).

80. Возвращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский суд отметил, что, по мнению заявителя, ее здоровье ухудшилось в результате ее проживания неподалеку от металлургического предприятия. Единственный медицинский документ, представленный заявителем в обоснование данного утверждения — это справка медицинского учреждения г. Санкт-Петербурга (см. выше § 45). Европейский суд счел, что эта справка не устанавливает никакой причинной связи между заболеваниями заявителя и загрязнением окружающей среды. Заявитель не представила никаких других медицинских свидетельств, которые прямо связывали бы состояние ее здоровья с высокими уровнями загрязнения по месту ее постоянного жительства.

81. Заявитель также представила ряд официальных документов, подтверждающих, что, начиная с 1995 года (года ее первого обращения в суд), загрязнение окружающей среды по месту ее постоянного жительства постоянно превышало безопасные уровни (см. выше § 31 и далее). По мнению заявителя, эти документы доказывают, что в условиях таких уровней загрязнения неизбежно наносится серьезный ущерб здоровью и благополучию любых лиц. 82. В отношении этого утверждения Европейский суд счел, прежде всего, что Конвенция вступила в силу в отношении России лишь 5 мая 1998 г. Следовательно, только период после этой даты может учитываться при оценке природы и степени предполагаемого посягательства на частную жизнь заявителя. 83. Согласно материалам, представленным Европейскому суду, с 1998 года уровни загрязнения по ряду представленных параметров превысили допустимые российским законодательством нормы. Так, данные, представленные властями Российской Федерации, подтверждают, что в 1999 — 2003 годах концентрация пыли, дисульфида углерода и формальдегида в воздухе около дома заявителя постоянно превышала ПДК (см. Приложение). В 1999 году концентрация пыли составляла 1,76 ПДК, а в 2003 году — 1,13 ПДК. В 1999 году концентрация дисульфида углерода составляла 3,74 ПДК; в 2003 году концентрация этого вещества сократилось, но по-прежнему превышала ПДК в 1,12 раза. Концентрация формальдегида в 1999 году составляла 4,53 ПДК, а в 2003 году — 6,3 ПДК. Кроме того, в течение этого периода зафиксированы чрезмерные концентрации различных других веществ, например, марганца, бензопирена и диоксида серы (см. выше § 38 и далее). 84. Далее Европейский суд отметил, что данные, представленные властями Российской Федерации, отражают только среднегодовые уровни и не показывают среднедневные или максимальные уровни загрязнения. Согласно утверждениям властей Российской Федерации, максимальные концентрации загрязняющих веществ, зарегистрированные около дома заявителя, часто более чем в десять раз превышали среднегодовые уровни (которые и так уже превышали безопасные уровни). Европейский суд также отметил, что власти Российской Федерации не объяснили, почему они не сумели представить документы и доклады, затребованные Европейским судом (см. выше § 43), хотя эти документы, конечно же, были в их распоряжении. Поэтому Европейский суд пришел к выводу, что ситуация с окружающей средой в некоторые периоды времени могла быть даже хуже, чем она вырисовывается из представленных данных. 85. Далее Европейский суд отметил, что во многих случаях государство признает тот факт, что состояние окружающей среды в г. Череповце вызывает рост заболеваемости населения города (см выше § 12, 15, 34, 47). Доклады и официальные документы, представленные заявителем, и, в частности, доклад доктора Марка Чернаика (см. выше § 46) описывают неблагоприятное воздействие загрязнения на всех жителей г. Череповца, особенно проживающих около металлургического предприятия. Так, согласно данным, представленным обеими сторонами, в течение всего рассматриваемого периода времени концентрация формальдегида в воздухе около дома заявителя была от трех до шести раз выше безопасного уровня. Доктор Чернаик описал неблагоприятное воздействие формальдегида следующим образом:

«Учитывая такое постоянное наличие формальдегида в пределах санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что постоянно проживающие там жители будут чаще обычного страдать от рака носовой полости, головных болей, хронического раздражения глаз, носовой полости и горла по сравнению с жителями, проживающими в районах, не загрязненных формальдегидом в чрезмерных дозах». Что касается дисульфида углерода, концентрация которого составляла от 1,1 до 3,75 ПДК в течение всего рассматриваемого периода времени (за исключением 2002 года), доктор Чернаик утверждает: «Учитывая такое постоянное наличие дисульфида углерода в пределах санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что постоянно проживающие там жители будут чаще обычного страдать невроповеденческими, неврологическими, сердечно-сосудистыми заболеваниями и нарушением функций деторождения по сравнению с жителями, проживающими в районах, не загрязненных дисульфидом углерода в чрезмерных дозах». 86. Наконец, Европейский суд обратил особое внимание на тот факт, что российские суды в данном случае признавали право заявителя на переселение. Воздействие загрязнения окружающей среды на частную жизнь заявителя не было в центре внимания российских судебных слушаний по данной делу. Однако, как следует из мнения Вологодского областного суда по делу Ледяевой (см. выше § 58), судом не оспаривается тот факт, что загрязнение окружающей среды, вызванное хозяйственной деятельностью ОАО «Северсталь», требует переселения людей в более безопасные районы. Кроме того, само российское законодательство определяет зону, нахождение жилого дома в которой считается незаконным (см. выше § 51). Следовательно, можно сказать, что наличие посягательства на личную жизнь заявителя на уровне российских судов принимается как данное, само собой разумеющееся. 87. В целом Европейский суд отметил, что на протяжении длительного времени концентрация различных токсичных элементов в воздухе около дома заявителя серьезно превышала ПДК. Российское законодательство определяет ПДК как безопасные концентрации токсичных элементов (см. выше § 49). Следовательно, там, где ПДК превышены, загрязнение становится потенциально вредным для здоровья и благополучия людей, подвергающихся воздействию токсичных элементов. Это допущение, которое может оказаться ложным в каком-то конкретном случае. То же самое можно сказать в отношении отчетов и документов, представленных заявителем: правомочно допустить, что, несмотря на чрезмерное загрязнение и его доказанное негативное воздействие на население в целом, заявителю не было нанесено какого-либо особенного и экстраординарного ущерба.

88. В настоящем деле, однако, мощное сочетание косвенных свидетельств и допущений делает возможным сделать вывод, что здоровье заявителя ухудшилось в результате длительного воздействия на нее промышленных выбросов ОАО «Северсталь». Даже если допустить, что загрязнение не принесло какого-либо измеримого вреда ее здоровью, оно неизбежно сделало заявителя более уязвимым в отношении различных заболеваний. Кроме того, нет никаких сомнений в том, что оно неблагоприятно сказалось на качестве жизни в ее доме. Поэтому Европейский суд счел, что фактический ущерб здоровью и благополучию заявителя достиг уровня, достаточного для его рассмотрения в рамках статьи 8 Конвенции. 2. Ответственность государства за предполагаемое посягательство на права заявителя 89. Европейский суд отметил, что в рассматриваемый период времени ОАО «Северсталь» не находилось в собственности государства и не управлялось им. Следовательно, Европейский суд счел, что Российская Федерация не может считаться прямым виновником посягательства на частную жизнь заявителя или ее жилище. В то же время Европейский суд указал, что ответственность государства в случаях, связанных с окружающей средой, может являться результатом его неспособности регулировать частную промышленность (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Хаттон и другие против Соединенного Королевства»). Соответственно, жалоба заявителя требует анализа прямых обязанностей государства принимать приемлемые и соответствующие меры, гарантирующие права заявителя в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства» (Powell and Rayner v. United Kingdom) от 21 февраля 1990 г., Series A, N 172, § 41, и Постановление Европейского суда по делу «Герра и другие против Италии» (Guerra and others v. Italy) от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 58). В подобных обстоятельствах первой задачей Европейского суда является оценка действий государства по предотвращению или прекращению предполагаемых посягательств на права заявителя. 90. Европейский суд в связи с этим отметил, что металлургическое предприятие «Северсталь» было построено государством и первоначально принадлежало государству. Предприятие с самого начала было экологически неблагополучным, выбрасывая в атмосферу токсичные вещества и, тем самым, являясь источником проблем со здоровьем и жизнью для многих жителей г. Череповца (см. Приложение, а также § 11 и 12). Вслед за приватизацией предприятия в 1993 году государство продолжало осуществлять контроль над хозяйственной деятельностью предприятия, устанавливая собственникам условия этой деятельности и контролируя их выполнение. Предприятие подвергалось многочисленным проверкам со стороны государственных служб охраны окружающей среды, на собственников и администрацию предприятия накладывались административные штрафы (см. ниже § 114). Обжалуемая экологическая ситуация не была результатом внезапного или неожиданного поворота событий, но, напротив, имела долгосрочный и известный характер (см. выше § 11, 12 и 15). Как и в деле «Лопес Остра против Испании» (см. выше § 52 — 53), в настоящем деле местные органы власти знали о долговременных экологических проблемах и принимали некоторые меры по улучшению ситуации.

91. Европейский суд далее отметил, что ОАО «Северсталь» было и остается источником почти 95% всех токсичных выбросов в атмосферу города (см. выше § 42). В отличие от многих других городов, где загрязнение атмосферы осуществляется из большого количества незначительных источников, главная причина экологических проблем г. Череповца вполне очевидна. Обжалуемые экономические проблемы вполне конкретны и полностью обусловлены хозяйственной деятельностью одного конкретного предприятия. Это особенно очевидно в отношении проблем тех граждан, которые проживают в непосредственной близости от ОАО «Северсталь». 92. Европейский суд пришел к выводу, что органы власти в настоящем деле были, конечно, в состоянии оценить экологические угрозы и принять адекватные меры, чтобы их предотвратить или уменьшить. Комбинация этих факторов демонстрирует достаточную связь между загрязняющими окружающую среду выбросами и государством, чтобы поставить в вину государству нарушение статьи 8 Конвенции. 93. Остается определить, сумело ли государство, обеспечивая права заявителя, найти справедливый баланс между противоречащими интересами заявителя и общества в целом, как это требуется в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции. B. Соблюдение пункта 2 статьи 8 Конвенции 1. Общие принципы 94. Европейский суд вновь отметил, что какой бы аналитический подход ни был принят — неисполнение прямых обязанностей по защите прав или прямое вмешательство государства в права человека — соответствующие принципы пункта 2 статьи 8 Конвенции, касающиеся необходимости соблюдения баланса между правами конкретного человека и интересами общества в целом, являются в своей основе одними и теми же (см. Постановление Европейского суда по делу «Киган против Ирландии» (Keegan v. Ireland) от 26 мая 1994 г., Series A, N 290, p. 19, § 49). 95. Прямое вмешательство государства в права человека не будет нарушением пункта 2 статьи 8 Конвенции, если это вмешательство осуществляется «в соответствии с законом». Нарушение внутреннего законодательства в этих случаях обязательно приводит к установлению нарушения Конвенции.

96. Однако в тех случаях, когда от государства требуется принять позитивные меры, выбор средств осуществления этих мер, в принципе, подлежит оценке для государств, подписавших Конвенцию. Существуют различные средства обеспечения прав человека «в соответствии с законом», и даже если государство не сумело принять одни конкретные меры, предусмотренные внутренним законодательством, оно может выполнить свои позитивные обязанности другими средствами. Поэтому в этих случаях критерий «соответствия закону» не может применяться таким же образом, как в случаях прямого посягательства государства на права человека. 97. Европейский суд при этом отметил, что во всех предыдущих случаях, когда экологические проблемы приводили к нарушению Конвенции, эти нарушения были вызваны ненадлежащим исполнением национального законодательства. Так, в деле «Лопес Остра против Испании» предприятие по переработке отходов действовало незаконно, поскольку не имело соответствующей лицензии, а потому, в конечном счете, было закрыто (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Лопес Остра против Испании», § 16 — 22). В деле «Герра и другие против Италии» нарушение Конвенции также имело в своей основе неотрегулированные внутренние нормы, поскольку истцы были не в состоянии получить информацию, которую государство, согласно законодательству, обязано было им предоставить (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Герра и другие против Италии», p. 219, § 25 — 27). В деле «S. против Франции» (S. v. France) (см. Решение Европейской комиссии от 17 мая 1990 г., жалоба N 13728/88, Decisions and Reports (DR) 65, p. 263), также предметом рассмотрения было национальное законодательство. 98. Таким образом, в тех случаях, когда заявитель жалуется на неисполнение государством своих обязанностей по обеспечению его законных прав, внутреннее законодательство анализируется не отдельно и в последнюю очередь, а наряду со многими другими аспектами, которые должны быть приняты во внимание при оценке, сумело ли государство найти «справедливый баланс» интересов в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции. 2. «Законная цель» 99. В тех случаях, когда от государства требуется принять позитивные меры для нахождения справедливого баланса между интересами заявителя и общества в целом, цели, которые упоминаются в пункте 2 статьи 8 Конвенции, могут являться предметом отдельного рассмотрения, хотя это условие относится только к «вмешательству» в права человека, защищаемые пунктом 1 — другими словами, когда речь идет о негативных обязанностях, вытекающих из требований пункта 1 статьи 8 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Риз против Соединенного Королевства» (Rees v. United Kingdom) от 17 октября 1986 г., Series A, N 106, p. 15, § 37).

100. Европейский суд отметил, что существенным оправданием, выдвигаемым властями для отказа в переселении заявителя, является защита интересов других жителей г. Череповца, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с национальным законодательством. Представленные властями Российской Федерации документы свидетельствуют о том, что у органов местного самоуправления ограничены ресурсы для строительства жилья в социальных целях, поэтому немедленное переселение заявителя неизбежно нарушило бы права других граждан, стоящих в очереди на получение жилья. 101. Далее, власти Российской Федерации ссылались на экономические интересы страны (см. ниже § 111). Как и власти Российской Федерации, Европейский суд счел, что продолжение хозяйственной деятельности металлургического предприятия вносит определенный вклад в экономическое развитие Вологодской области и в этом смысле служит законным целям, предусмотренным пунктом 2 статьи 8 Конвенции. Остается определить, сумели ли власти, преследуя эти цели, найти справедливый баланс между интересами заявителя и общества в целом. 3. «Необходимо в демократическом обществе» a) Общие принципы 102. Европейский суд напомнил, что при решении того, что является необходимым для достижения одной из целей, упомянутых в пункте 2 статьи 8 Конвенции, национальные власти обладают большой широтой усмотрения, которые, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный суд, при оценке местных нужд и условий. В то время как право первичного определения целесообразности тех или иных действий остается за национальными властями, право окончательной оценки применимости и достаточности принятых национальными властями решений остается за Европейским судом (см., среди других прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Люстиг-Прин и Беккетт против Соединенного Королевства» (Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г., жалоба N 31417/96 и 32377/96, § 80 — 81). 103. В последние десятилетия загрязнение окружающей среды стало предметом повышенного общественного внимания. Как следствие, государства приняли различные меры, чтобы преодолеть неблагоприятные экологические последствия промышленного развития. При оценке этих мер с точки зрения статьи 1 Протокола 1 к Конвенции Европейский суд, как правило, соглашается с тем, что государства имеют в сфере защиты окружающей среды самые широкие полномочия. Так, в 1991 году по делу «Фредин против Швеции» (Fredin v. Sweden) (см. Постановление Европейского суда от 18 февраля 1991 г., Series A, N 192, § 48) Европейский суд признал, что в «современном обществе защита окружающей среды играет все более важную роль», и постановил, что нарушение права частной собственности (в виде отзыва лицензии, выданной заявителю для добычи гравия на его земле, на основании природоохранного законодательства) не противоречит и не выходит за пределы контекста статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. Позже в том же году по делу «Пайн Велли Девелопмент Лимитед» и другие против Ирландии» (Pine Vally Development Ltd. and others v. Ireland) (см. Постановление Европейского суда от 29 ноября 1991 г., Series A, N 222) Европейский суд подтвердил этот подход.

104. В другой группе дел, в которых рассматривалась неспособность государства принять адекватные меры, Европейский суд также предпочел воздержаться от ревизии национального природоохранного законодательства. В недавнем Постановлении Большой палаты Европейского суда говорится, что «Европейскому суду не стоило прибегать для этого к специальному подходу, ссылаясь на особый статус экологических прав человека» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Хаттон и другие против Соединенного Королевства», § 122). В одном из ранее рассмотренных дел Европейский суд постановил, что «в компетенцию Европейского суда… ни в коем случае не входит подмена национальных органов власти в оценке наилучших стратегий в этих трудных технических и социальных сферах. Это те сферы, в которых за сторонами-участниками Конвенции признается право на широкую свободу усмотрения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства», p. 89, § 44). 105. Европейскому суду остается в данном случае только сделать заключение, что в оценке национальными властями справедливого баланса различных конфликтующих частных интересов в этой сфере имела место явная ошибка. Однако сложность проблем, касающихся защиты окружающей среды, сводит роль Европейского суда, главным образом, к вспомогательной. Европейский суд должен, прежде всего, рассмотреть вопрос о том, было ли принятие решений справедливым и проходило таким образом, что были соблюдены интересы, гарантируемые статьей 8 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Баккли против Соединенного Королевства» (Buckley v. United Kingdom) от 25 сентября 1996 г., Reports of Judgment and Decisions 1996-IV, pp. 1292 — 1293, § 76 — 77), и только в исключительных обстоятельствах Европейский суд может выйти за рамки этих ограничений подвергнуть ревизии материальные выводы национальных властей (см. Постановление Европейского суда по делу «Ташкин и другие против Турции» ({Taskin} <*> and others v. Turkey) от 10 ноября 2004 г., жалоба N 46117/99, § 117).

      --------------------------------

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

b) Доводы заявителя

106. Заявитель, прежде всего, утверждала, что российское законодательство требует ее переселения из санитарно-защитной зоны ОАО «Северсталь». По ее мнению, ее переселение из санитарно-защитной зоны государство было обязано осуществить в соответствии с Постановлением 1974 года (см. выше § 11). Далее, переселение жителей из санитарно- защитной зоны предусматривалось Федеральной программой 1996 года (см. выше § 15). Законодательство в толковании Верховного суда Российской Федерации по делу по иску гражданина Иващенко (см. выше § 57) предусматривает немедленное переселение заявителя, а не постановку ее на очередь. Единственным критерием для переселения всегда был факт проживания в пределах санитарно-защитной зоны. Однако власти нарушили Закон, обязывающий их переселить заявителя, а суды не потребовали от властей эту обязанность выполнить. 107. В своих доводах власти Российской Федерации ссылались на часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации в обоснование продолжающегося проживания заявителя в пределах санитарно- защитной зоны (см. выше § 55). Однако, по мнению заявителя, это условие применимо только к временному жилью, а не жилым районам и домам, в одном из которых заявитель проживает. Следовательно, часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, упомянутого властями, не применима к ситуации заявителя. 108. Заявитель далее утверждала, что власти Российской Федерации не предприняли адекватных мер по обеспечению ее прав в соответствии со статьей 8 Конвенции. Во-первых, власти Российской Федерации даже не пытались пресечь посягательство на ее права в соответствии со статьей 8 Конвенции без каких-либо веских причин. Во-вторых, они не предприняли эффективных мер, чтобы предотвратить или минимизировать загрязнение окружающей среды. Несмотря на очевидные свидетельства недопустимых норм загрязнения окружающей среды ОАО «Северсталь» сверх пределов, предусмотренных законодательством, власти Российской Федерации просто констатировали, что «вопрос ограничения, приостановки или прекращения его [предприятия] хозяйственной деятельности в связи с загрязнением окружающей среды не поднимался». c) Доводы властей Российской Федерации 109. Власти Российской Федерации заявили, что жалоба заявителя является необоснованной и что в настоящем деле нет никакого нарушения статьи 8 Конвенции. Доводы властей можно обобщить следующим образом. 110. В своих изначально представленных Европейскому суду доводах власти Российской Федерации согласились с тем фактом, что дом заявителя находится в пределах санитарно-защитной зоны ОАО «Северсталь», но настаивали на том, что решения российских судов, отклонивших требования заявителя о немедленном переселении, были законны. Соответствующее российское законодательство предусматривает только постановку заявителя в общую очередь для будущего переселения, которое вменяется в обязанность местных органов власти. Власти Российской Федерации далее пояснили, что предоставление заявителю квартиры вне очереди нарушило бы права других людей, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с российским законодательством.

111. В своих последующих доводах и в ходе устных слушаний по делу власти Российской Федерации настаивали на том, что решения российского суда были ошибочны, потому что дом заявителя не расположен в пределах санитарно-защитной зоны. Власти Российской Федерации также отметили, что в соответствии с российским законодательством «временное проживание Н.М. Фадеевой на территории санитарно-защитной зоны допустимо», поскольку «государственные или общественные интересы требуют осуществления экономической или другой деятельности на таких территориях». Власти Российской Федерации ссылались, в частности, на статью 10 из Градостроительного кодекса (см. выше § 55). Власти Российской Федерации указывали, что «в соответствии с частью 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешается временное проживание людей на экологически неблагоприятных территориях в случаях, когда государственные или общественные интересы требуют осуществления экономической или другой деятельности на таких территориях». 112. Власти Российской Федерации также утверждали, что заявитель переехала в квартиру в доме 1 по ул. Жукова по своей собственной воле, и что ничто не мешало ей выехать из этой квартиры. Кроме того, заявитель могла приватизировать квартиру и затем продать ее, чтобы купить жилье в другом районе города. 113. Власти Российской Федерации утверждали, что государственные органы проводили регулярный контроль качества атмосферного воздуха в городе и, кроме того, предприняли ряд научных исследований с целью оценки влияния загрязнения на жителей г. Череповца. 114. Власти Российской Федерации далее утверждали, что государство приняло различные административные санкции в отношении ОАО «Северсталь», чтобы обеспечить соблюдение им норм российского законодательства. В частности, в 1995 — 2000 годах Госкомитет по защите окружающей среды осуществил 89 проверок ОАО «Северсталь», выявив более 300 нарушений. За этот период администрация предприятия привлекалась к административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства 45 раз. В 2001 — 2003 годах Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществило четыре комплексных проверки предприятия, в ходе которых были выявлены 44 нарушения природоохранного законодательства. К настоящему времени большая часть выявленных нарушений устранена. 115. Наконец, власти Российской Федерации сочли, что реализация в последние годы ряда федеральных и муниципальных программ привела к улучшению экологической ситуации в г. Череповце. Власти Российской Федерации подчеркивали, что осуществляемый государством контроль окружающей среды свидетельствует об улучшении экологической ситуации во всем городе, и уровень загрязнения около дома заявителя существенно не отличается от среднего уровня по городу в целом. Власти Российской Федерации также перечислили различные технологические новшества, внедренные ОАО «Северсталь» для сокращения выбросов, и заверили, что в ближайшем будущем будет осуществлен ряд новых экологических проектов.

d) Мнение Европейского суда i) Предполагаемый отказ переселить заявителя 116. Европейский суд прежде всего отметил, что экологические последствия хозяйственной деятельности ОАО «Северсталь» не отвечают природоохранным и здравоохранительным нормам, установленным соответствующим российским законодательством. Для обеспечения деятельности предприятий такого типа российское законодательство в качестве компромисса предусматривает создание вокруг них буферной зоны, в которой загрязнение может официально превышать безопасные уровни. Поэтому существование такой зоны — обязательное условие осуществления хозяйственной деятельности экологически опасных предприятий; в противном случае они должны быть закрыты или существенно реструктурированы. 117. Главная цель санитарно-защитной зоны — отделить жилые районы от источников загрязнения и таким образом минимизировать негативное воздействие на жителей в непосредственной близости от предприятия. Власти Российской Федерации продемонстрировали, что за прошедшие 20 лет объем выбросов ОАО «Северсталь» существенно сократился, и эту тенденцию можно только приветствовать (см. выше § 37 и далее). Однако в пределах всего обсуждаемого периода времени (с 1998 года) выбросы отдельных опасных веществ продолжали превышать безопасные уровни. Следовательно, хозяйственная деятельность ОАО «Северсталь» в соответствии с национальными экологическими стандартами возможна только при условии сохранения этой зоны, отделяющей предприятие от жилых районов города, и продолжения выполнения ею своей роли. 118. Стороны не согласились друг с другом относительно размера зоны. В своих последних доводах и в ходе устных слушаний по делу власти Российской Федерации отрицали факт проживания заявителя в пределах зоны. Тем не менее в своих изначальных доводах по данному делу власти Российской Федерации прямо констатировали, что дом заявителя расположен в пределах зоны. Тот факт, что санитарно-защитная зона ОАО «Северсталь» включает жилые районы города, был подтвержден Правительственной программой 1996 года (см. выше § 15). Что же касается дома заявителя в частности, факт его нахождения в пределах санитарно- защитной зоны металлургического предприятия не оспаривался в ходе слушаний в российских судах и был многократно подтвержден российскими властями. Статус зоны был оспорен только после того, как власти Российской Федерации были уведомлены о жалобе, поданной в Европейский суд. Поэтому Европейский суд счел, что в течение рассматриваемого периода времени заявитель жила в пределах санитарно-защитной зоны ОАО «Северсталь».

119. Власти Российской Федерации далее утверждали, что уровень загрязнения, вызванного хозяйственной деятельностью металлургического предприятия в прилегающих к нему районах, не выше, а иногда и ниже, чем в других районах г. Череповца (см. выше § 39). Однако это только доказывает, что ОАО «Северсталь» нарушает российское природоохранное законодательство по уровням вредных выбросов и предполагает необходимость более широкой санитарно-защитной зоны. В любом случае данный аргумент не влияет на вывод Европейского суда о том, что заявитель живет в зоне, где промышленные выбросы превышают безопасные уровни и проживание в принципе запрещено российским законодательством. 120. Важным в настоящем деле является то, что заявитель переехала в этот район в 1982 году, зная, что экологическая ситуация там чрезвычайно неблагоприятна. Но учитывая нехватку жилья в то время и тот факт, что почти все жилые дома в промышленных городах принадлежали государству, вполне вероятно, что у заявителя не было выбора, кроме как переехать в предложенную ее семье квартиру (см. выше § 59 и далее). Кроме того, из-за относительной нехватки экологических информации в то время заявитель, возможно, недооценила серьезность экологических проблем проживания в этом районе. Важно также, что заявитель на законных основаниях получила квартиру от государства, которое не могло не знать, что ее квартира расположена в пределах санитарно-защитной зоны металлургического предприятия с очень неблагоприятной экологической ситуацией. Следовательно, нельзя утверждать, что заявитель сама создала обжалуемую ситуацию или что она сама, так или иначе, должна нести за это ответственность. 121. Также важно, что в 1990-х годах стало возможным арендовать или покупать жилье без ограничений, и заявителю ничто не мешало выехать из опасного района. В этом отношении Европейский суд отметил, что заявитель арендовала муниципальную квартиру в доме 1 по ул. Жукова как пожизненный квартиросъемщик. Условия такой аренды были намного более выгодны, чем на свободном рынке жилья. Переезд в другой дом подразумевал бы значительные издержки, которые в ее ситуации были бы ей практически недоступны по причине единственного дохода в виде государственной пенсии плюс выплат, связанных с ее профессиональным заболеванием. То же самое можно сказать в отношении возможности покупки другой квартиры, о чем указывается в доводах властей Российской Федерации. Хотя для заявителя теоретически возможно изменить свою личную ситуацию, практически это оказалось бы очень трудно. Соответственно, эта возможность не лишает заявителя статуса жертвы нарушения Конвенции по смыслу статьи 34 Конвенции, хотя в данном случае это в определенной степени может повлиять на выбор властями средств осуществления своих позитивных обязательств. 122. Европейский суд напомнил, что российское законодательство прямо запрещает строительство любого жилья в пределах санитарно-защитной зоны. Однако Закон прямо не предписывает, что должно быть предпринято в отношении тех граждан, которые уже живут в пределах такой зоны. Заявитель настаивала на том, что российское законодательство требует немедленного переселения жителей из такой зоны и что такое переселение должно осуществляться за счет загрязняющего окружающую среду предприятия. Тем не менее российские суды интерпретировали законодательство по-другому. Решениями Череповецкого городского суда Вологодской области 1996 и 1999 годов было установлено, что загрязняющее окружающую среду предприятие не ответственно за переселение; законодательство предусматривает только постановку жителей зоны в общую очередь. Тот же самый суд отклонил требование заявителя компенсировать ей стоимость переселения. В отсутствие любого прямого требования немедленного переселения Европейский суд не счел такое толкование Закона абсолютно лишенным основания. Учитывая все вышеизложенное, Европейский суд готов признать, что в этой ситуации единственным решением в соответствии с российским законодательством является постановка заявителя на очередь. Таким образом, российское законодательство, как оно применяется российскими судами и российскими властями, не делает никакого различия между теми лицами, которые имеют право на бесплатное новое жилье по социальным основаниям (ветераны войны, большие семьи и т.д.), и теми, чья повседневная жизнь сопряжена с постоянным воздействием на них токсичных выбросов предприятия, находящегося неподалеку.

123. Европейский суд далее отметил, что начиная с 1999 года, когда заявитель была поставлена на очередь, ее ситуация не изменилась. Более того, как справедливо указала заявитель, нет никакой надежды, что эта мера позволит ей переселиться из зоны в обозримом будущем. Переселение некоторых семей из зоны, осуществляемое ОАО «Северсталь», является доброй волей этого предприятия, полагаться на которую нельзя. Поэтому Решение, принятое российскими судами, для заявителя не имеет никакого значения: оно не дает ей никакой реальной надежды на переселение из санитарно-защитной зоны. ii) Предполагаемая неспособность регулировать частную промышленность 124. Меры, которых заявитель добивалась через российские суды (срочное переселение или компенсация затрат на переселение), не являются единственным средством решения обжалуемой проблемы. Европейский суд отметил, что «выбор способа, обеспечивающего права человека в соответствии со статьей 8 Конвенции… в сфере отношений граждан между собой, находится, в принципе, в сфере компетенции государств, подписавших Конвенцию. В связи с этим существуют различные способы обеспечения права «уважения к частной жизни», и природа обязанностей государства зависит от конкретного аспекта частной жизни, право на уважение которой надлежит обеспечить (см. Постановление Европейского суда по делу «X. и U. против Нидерландов» (X. and U. v. Netherlands) от 26 марта 1985 г., Series A, N 91, § 24). В настоящем деле в распоряжении государства было большое число других мер, способных предотвратить или уменьшить загрязнения, и Европейский суд может исследовать, сумело ли государство, осуществляя меры общего порядка, исполнить свои позитивные обязанности в соответствии с Конвенцией.

125. В этом отношении Европейский суд отметил, что за последние 20 лет, согласно представленным властями Российской Федерации документам, загрязнение окружающей среды, вызванное хозяйственной деятельностью металлургического предприятия, существенно сократилось. По сравнению с 1970 годами качество воздуха в городе изменилось к лучшему. Так, когда семья заявителя в 1982 году переехала в ту самую квартиру в доме 1 по ул. Жукова, уровень общего загрязнения воздушной среды в г. Череповце был более чем в два раза выше, чем в 2003 году. С 1980 года токсичные выбросы ОАО «Северсталь» в воздух города сократились с 787,7 до 333,2 тысяч тонн. С началом реализации в 1996 году Федеральной программы (см. выше § 15) ежегодные суммарные выбросы в атмосферу загрязняющих веществ предприятиями ОАО «Северсталь» сократились на 5,7%. Документы, представленные властями Российской Федерации, свидетельствуют, что к 2003 году средние концентрации некоторых токсичных элементов в воздухе города существенно сократились (см. выше § 37 и далее); доля «неудовлетворительных проб» воздуха вокруг предприятий ОАО «Северсталь» за последние пять лет уменьшилась. 126. Европейский суд при этом отметил, что реализация Федеральных программ 1990 и 1996 годов не привела к ожидаемым результатам; в 2003 году концентрация ряда токсичных веществ в воздухе около предприятия превышала безопасные уровни. В то время как согласно Программе 1990 года металлургическое предприятие должно было сократить свои токсичные выбросы до безопасного уровня к 1998 году, главный санитарный врач в 2004 году был вынужден констатировать, что эта задача не была выполнена и что новый крайний срок для сокращения выбросов предприятия до безопасного уровня переносится на 2015 год. 127. Несомненно, за последние 10 — 20 лет в сокращении выбросов был достигнут существенный прогресс. Тем не менее если принимать во внимание только временной период в пределах компетенции Европейского суда, общее улучшение экологической ситуации шло очень медленно. Более того, как свидетельствуют представленные властями Российской Федерации документы, динамика загрязнения атмосферы некоторыми токсичными веществами не была стабильной, и в некоторые годы уровни загрязнения даже возрастали (см. Приложение). 128. Можно, конечно, заявлять, что, учитывая сложность и масштаб экологических проблем ОАО «Северсталь», эта проблема не может быть решена за короткий промежуток времени. Действительно, в задачу Европейского суда не входит определение, что конкретно должно быть сделано в данной ситуации для более эффективного сокращения уровней загрязнения. Однако, несомненно, в юрисдикции Европейского суда оценить, сумели ли власти подойти к решению данной проблемы с должным вниманием и должным ли образом они учли все противоречащие интересы. В этом отношении Европейский суд напомнил, что в обязанности государства входит на основе подробных и строгих данных разобраться с ситуацией, когда некоторые граждане за счет остального общества вынуждены нести тяжелое бремя проживания в неблагоприятных условиях. Рассматривая данное дело с этой точки зрения, Европейский суд отметил следующее.

129. Власти Российской Федерации ссылались на ряд исследований, осуществленных для оценки экологической ситуации в связи с хозяйственной деятельностью Череповецкого металлургического комбината. Тем не менее власти Российской Федерации не представили эти документы и не объяснили, как эти исследования повлияли на государственную политику в отношении предприятия и, в частности, на лицензионные условия хозяйственной деятельности предприятия. Европейский суд также отметил, что власти Российской Федерации не представили копию лицензии на хозяйственную деятельность предприятия и не уточнили, как этой лицензией учитываются интересы населения, постоянно проживающего неподалеку от предприятия. 130. Власти Российской Федерации указывали, что в течение рассматриваемого времени ОАО «Северсталь» подвергалось различным проверкам и административным штрафам за различные нарушения природоохранного законодательства. Однако власти Российской Федерации не указывали, какие конкретно санкции применялись и о каких нарушениях идет речь. Следовательно, невозможно оценить, в какой степени эти санкции могли реально заставить ОАО «Северсталь» предпринимать все необходимые меры для защиты окружающей среды. 131. Европейский суд счел невозможным осуществить серьезный анализ государственной политики в отношении ОАО «Северсталь», потому что власти Российской Федерации не сумели ясно продемонстрировать, что эта политика представляет собой. При этих обстоятельствах Европейский суд вынужден делать неблагоприятные выводы. Учитывая представленные по делу материалы, Европейский суд пришел к выводу, что в регулировании хозяйственной деятельности металлургического предприятия власти не учли должным образом интересы жителей, проживающих в непосредственной близости от предприятия. 132. В целом, Европейский суд пришел к следующим выводам. Государство разрешило хозяйственную деятельность загрязняющего окружающую среду предприятия в центре плотно заселенного города. Так как токсичные выбросы этого предприятия превышают безопасные уровни, установленные в соответствии с российским законодательством, и могут подвергать опасности здоровье людей, проживающих в окрестностях предприятия, государство установило, что на некоторой территории вокруг предприятия не должно быть каких-либо жилых помещений. Тем не менее эти законодательные акты на практике не были реализованы. 133. Было бы неправомерно заявлять, что государство или загрязняющее окружающую среду предприятие обязано за свой счет обеспечить заявителя

новым жильем, и, во всяком случае, не в компетенции Европейского суда диктовать конкретные меры, которые должны быть приняты государством во исполнение его позитивных обязанностей в соответствии со статьей 8 Конвенции. Однако в данном деле, хотя ситуация с предприятием требовала особого подхода к проживающим в пределах санитарно-защитной зоны, государство не предложило заявителю никакого эффективного решения, способствующего ее переезду из опасного района. Кроме того, хотя предприятие осуществляло свою хозяйственную деятельность с серьезными нарушениями природоохранного законодательства, нет никаких указаний на то, что государство разработало или применило эффективные меры, которые учитывали бы интересы местного населения, подвергающегося воздействию токсичных выбросов предприятия, и которые были бы способны привести к сокращению промышленных загрязнений до приемлемых уровней.

134. Европейский суд пришел к выводу, что несмотря на имеющиеся в распоряжении государства большие полномочия, оно не сумело найти справедливый баланс между интересами общества и эффективного удовлетворения прав заявителя на уважение ее дома и ее частной жизни. Соответственно, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.

НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:

1) постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции.

---

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.