Коротко: Если орган, выдавший разрешение на строительство, впоследствии обнаруживает, что оно изначально противоречило закону — например, участок оказался в охранной зоне объекта культурного наследия, — он вправе сам прекратить действие такого разрешения в порядке самоконтроля, даже если формальных оснований части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (утрата прав на землю) для этого нет. Такое прекращение правомерно, подтвердил Верховный Суд РФ.
Ниже приведен подробный разбор того, кто и в каком порядке вправе прекратить действие разрешения на строительство, чем это грозит застройщику и что делать, если разрешение отозвано.
Что такое разрешение на строительство и что оно подтверждает?
Разрешение на строительство — документ уполномоченного органа, который подтверждает, что проектная документация объекта соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка, проекту планировки территории и предельным параметрам разрешенного строительства, а само размещение объекта допустимо с учетом вида разрешенного использования участка и действующих на нем ограничений, включая зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные, зоны объектов культурного наследия. Именно разрешение дает застройщику право приступить к строительству или реконструкции объекта капитального строительства (статья 51 Градостроительного кодекса РФ). Выдает его, как правило, орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, а для отдельных категорий объектов — уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ либо федеральный орган.
По каким основаниям сам орган вправе прекратить уже выданное разрешение?
Часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ закрепляет закрытый перечень оснований, при которых уполномоченный орган обязан сам прекратить действие ранее выданного разрешения:
- принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельный участок, в том числе его изъятие для государственных или муниципальных нужд;
- отказ правообладателя от права на земельный участок;
- расторжение договора аренды или иного договора, на основании которого у застройщика возникло право на земельный участок;
- прекращение права пользования недрами, если разрешение выдано на строительство объекта на участке, предоставленном пользователю недр.
Решение о прекращении по этим основаниям орган обязан принять в срок не более тридцати рабочих дней со дня прекращения прав на земельный участок или прав пользования недрами (часть 21.2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ). Все четыре основания связаны с утратой застройщиком прав на землю или недра и не касаются случаев, когда само разрешение изначально выдано с нарушением закона.
Можно ли отменить разрешение, если формальных оснований части 21.1 статьи 51 ГрК РФ нет, но оно выдано с нарушением закона?
Да. Верховный Суд РФ разъяснил, что перечень части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ рассчитан на случаи утраты застройщиком прав на землю, но не отменяет более общего правила: орган власти вправе в порядке самоконтроля отменить собственный ранее принятый акт, если впоследствии установил, что тот противоречил закону, действовавшему на момент его выдачи. Такое правило прямо закреплено для актов местного самоуправления — частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой муниципальный правовой акт может быть отменен принявшим его органом или должностным лицом, если он противоречит закону.
Так, в одном из дел орган в конце 2016 года выдал застройщику разрешение на строительство многоквартирного дома, а весной 2017 года, получив представление прокуратуры, обнаружил, что земельный участок расположен в 150-метровой защитной зоне ансамбля — объекта культурного наследия, где капитальное строительство запрещено (статья 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), и прекратил действие собственного разрешения. Нижестоящие суды признали отмену незаконной, поскольку не нашли в деле ни одного из оснований части 21.1 статьи 51 ГрК РФ. Верховный Суд РФ с этим не согласился, отменил судебные акты и направил дело на новое рассмотрение — с указанием проверить, действительно ли участок находится в защитной зоне объекта культурного наследия и правомерно ли изначально было выдано разрешение (определение Верховного Суда РФ от 29.04.2019 № 307-КГ18-21642).
Как застройщик может оспорить прекращение разрешения на строительство?
Решение о прекращении действия разрешения — это ненормативный правовой акт органа власти, и его можно оспорить в суде. Порядок зависит от статуса заявителя и характера спора: юридические лица и индивидуальные предприниматели, если разрешение связано с их экономической деятельностью, обращаются в арбитражный суд по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, граждане — в суд общей юрисдикции по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ. Суд проверяет законность и обоснованность как самого решения о прекращении, так и первоначального разрешения — исходя из нормативных актов, действовавших на момент его выдачи, а не на момент спора. Бремя доказывания того, что разрешение действительно противоречило закону, лежит на органе, принявшем решение о его прекращении.
| Ситуация | Кто прекращает разрешение | Куда обращаться при несогласии |
|---|---|---|
| Застройщик утратил права на земельный участок или недра | Сам орган — в течение 30 рабочих дней (часть 21.1, 21.2 статьи 51 ГрК РФ) | Арбитражный суд (глава 24 АПК РФ) или суд общей юрисдикции (глава 22 КАС РФ) |
| Разрешение изначально выдано с нарушением закона (без утраты прав на землю) | Сам орган — в порядке самоконтроля, либо суд по иску заинтересованного лица | Арбитражный суд (глава 24 АПК РФ) или суд общей юрисдикции (глава 22 КАС РФ) |
| Застройщик не согласен с решением о прекращении | — | Иск об оспаривании в течение трех месяцев (статья 198 АПК РФ, статья 219 КАС РФ) |
Что грозит объекту, если разрешение отменили, а строительство уже начато?
Строительство при отсутствии действующего разрешения создает риск того, что возведенный объект признают самовольной постройкой (статья 222 Гражданского кодекса РФ). Последствия — снос объекта или его приведение в соответствие с установленными требованиями, если это возможно, за исключением случаев, когда права на постройку впоследствии узаконены (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»). Добросовестность застройщика — то, что он не знал и не мог знать о незаконности разрешения, — сама по себе не спасает объект от статуса самовольной постройки, но учитывается судом при решении вопроса о судьбе строения и о возможном возмещении застройщику расходов. Подробнее о том, когда постройку можно узаконить и когда есть риск принудительного сноса, читайте в материале «Самовольная постройка: правовые основания легализации и риски принудительного сноса».
Что делать застройщику, если разрешение на строительство прекращено?
- Изучить решение органа и понять, на каком основании оно принято — утрата прав на землю по части 21.1 статьи 51 ГрК РФ или нарушение закона при выдаче самого разрешения.
- Приостановить строительные работы: продолжение стройки без действующего разрешения увеличивает риск признания объекта самовольной постройкой.
- В течение трех месяцев с момента, когда стало известно о нарушении прав, обратиться в суд, если есть основания считать решение о прекращении незаконным или необоснованным (статья 198 АПК РФ, статья 219 КАС РФ).
- Устранить причину, по которой разрешение признано незаконным — например, добиться исключения участка из охранной зоны или скорректировать проект под действующие ограничения, — и подать документы на новое разрешение.
- Если строительство уже завершено или близко к завершению, оценить возможность легализации объекта — маршрут описан в материале «Узаконивание самостроя: когда это возможно, как провести и что делать, если в этом было отказано».
Таким образом, прекращение разрешения на строительство правомерно не только при утрате застройщиком прав на земельный участок, но и тогда, когда сам орган обнаружил, что разрешение изначально противоречило закону: в этом случае он вправе исправить собственную ошибку в порядке самоконтроля, а застройщику остается оспаривать решение в суде и добиваться нового разрешения после устранения нарушений.
Частые вопросы
Может ли орган отменить разрешение на строительство без обращения в суд?
Да. Если орган обнаружил, что сам нарушил закон при выдаче разрешения, он вправе отменить его в порядке самоконтроля — своим же решением, без предварительного обращения в суд. Застройщик после этого вправе оспорить такое решение.
В какой срок можно оспорить решение о прекращении действия разрешения?
Общий срок — три месяца со дня, когда застройщику стало известно о нарушении его прав (статья 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, статья 219 Кодекса административного судопроизводства РФ). Пропущенный по уважительной причине срок суд может восстановить.
Обязан ли орган доказывать, в чем именно состояло нарушение при выдаче разрешения?
Да. В суде именно орган, принявший решение о прекращении, обязан доказать, что разрешение действительно противоречило законодательству, действовавшему на момент его выдачи, а не более позднему регулированию.
Что будет, если строительство уже завершено к моменту отмены разрешения?
Возведенный без действующего разрешения объект рискует получить статус самовольной постройки (статья 222 Гражданского кодекса РФ). Дальнейшая судьба здания — снос, приведение в соответствие или узаконение — решается судом с учетом конкретных обстоятельств, включая добросовестность застройщика.
Можно ли получить новое разрешение после устранения нарушений?
Да. Если причина, по которой прежнее разрешение признано незаконным, устранена — например, участок исключен из охранной зоны или проект приведен в соответствие с градостроительным регламентом, — застройщик вправе повторно обратиться за разрешением на строительство в общем порядке.
Краткая сводка: когда прекращение разрешения на строительство правомерно
- Разрешение на строительство подтверждает соответствие проекта градостроительным требованиям и дает право начать строительство (статья 51 Градостроительного кодекса РФ).
- Формальный перечень оснований для прекращения разрешения самим органом ограничен утратой застройщиком прав на землю или недра (часть 21.1 статьи 51 ГрК РФ).
- Если разрешение изначально выдано с нарушением закона, орган вправе отменить его в порядке самоконтроля и вне этого перечня — правовая позиция Верховного Суда РФ по делу № 307-КГ18-21642 от 29.04.2019.
- Решение о прекращении можно оспорить в суде: юридические лица и предприниматели — по правилам главы 24 АПК РФ, граждане — по правилам главы 22 КАС РФ, срок — три месяца (статья 198 АПК РФ, статья 219 КАС РФ).
- Строительство без действующего разрешения создает риск признания объекта самовольной постройкой (статья 222 Гражданского кодекса РФ, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44).
- После устранения причины отмены — например, исключения участка из охранной зоны — застройщик вправе получить новое разрешение на строительство.
С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».
Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.
Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:
Доверьте нам решение своей проблемы
Наша главная цель — помощь клиентам в решении существующих проблем и их профилактика в будущем.
Оставьте заявку на консультацию, чтобы убедиться в этом лично!
Мы работаем по всей России. Укажите Ваш город в комментарии
