Приостановление и аннулирование лицензии: правовые основания, порядок и стратегия защиты

Коротко: Приостановить лицензию лицензирующий орган вправе только по основаниям части 1 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ; аннулировать её может лишь суд по заявлению этого органа. Обжалование — сначала досудебное, затем в арбитражный суд в течение трёх месяцев.

Ниже приведен подробный разбор оснований приостановления и аннулирования лицензии, порядка возобновления её действия, сроков обжалования и практических вариантов защиты прав лицензиата.

Когда лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии?

Приостановление действия лицензии — это временная мера административного принуждения, которая применяется лицензирующим органом во внесудебном порядке и прекращает право вести лицензируемую деятельность до устранения нарушения. Правовой режим лицензирования установлен Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон), а основания приостановления перечислены в части 1 статьи 20 Закона. Перечень закрытый: применить меру по мотивам, которых в нём нет, лицензирующий орган не вправе, и это первое, что нужно проверять при получении решения.

Действие лицензии приостанавливается, в частности, в следующих случаях:

• лицензиат привлечён к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований;
• лицензиату назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований;
• лицензиат не представил заявление о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям;
• лицензиат не устранил грубые нарушения, выявленные при периодическом подтверждении соответствия;
• провести периодическое подтверждение соответствия либо оценку соблюдения лицензионных требований оказалось невозможно;
• лицензиат не устранил грубые нарушения, выявленные при оценке соответствия лицензионным требованиям;
• лицензиат внесён в список лиц, в отношении которых применяются временные ограничительные меры.

Ключевое понятие здесь — «грубое нарушение лицензионных требований». Его перечень закон не устанавливает единым списком для всех: конкретные нарушения, признаваемые грубыми, определяются положением о лицензировании соответствующего вида деятельности, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Поэтому оценка законности приостановления всегда начинается с сопоставления вменяемого нарушения с тем перечнем, который действует именно для Вашего вида деятельности. Параллельно грубое нарушение лицензионных требований образует самостоятельный состав административного правонарушения по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а административное приостановление деятельности как вид наказания назначается судьёй и предусмотрено статьёй 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Сроки реагирования у лицензирующего органа сжатые. Если суд вынес решение по делу о неисполнении предписания, орган выдаёт новое предписание и приостанавливает действие лицензии в течение суток со дня вступления решения в законную силу — на срок исполнения нового предписания (часть 2 статьи 20 Закона). При назначении наказания в виде административного приостановления деятельности лицензия также приостанавливается в течение суток со дня вступления решения в законную силу — на срок этого наказания (часть 3 статьи 20 Закона). В самом решении лицензирующий орган обязан указать наименования работ и услуг или места их выполнения, составляющие лицензируемый вид деятельности, в отношении которых действие лицензии приостановлено (часть 4 статьи 20 Закона), а сведения о приостановлении вносятся в реестр лицензий (часть 5 статьи 20 Закона).

Как возобновляется действие приостановленной лицензии?

Возобновление действия лицензии происходит по решению лицензирующего органа и привязано законом к конкретной дате, а не к усмотрению чиновника. Отдельного заявления о возобновлении Закон сейчас не требует: значение имеют факт устранения нарушения и его подтверждение перед лицензирующим органом. Момент возобновления зависит от того, по какому основанию лицензия была приостановлена.

После истечения срока административного приостановления деятельности лицензиат обязан письменно уведомить лицензирующий орган об устранении грубого нарушения лицензионных требований (часть 9 статьи 20 Закона), а орган проводит проверку информации, содержащейся в таком уведомлении (часть 10 статьи 20 Закона). Сведения о возобновлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий (часть 8 статьи 20 Закона). Практический вывод простой: экономически значим не сам факт устранения нарушения, а его своевременное и документально подтверждённое доведение до лицензирующего органа — акты выполненных работ, договоры, кадровые документы, результаты замеров и иные доказательства следует готовить заранее и направлять с описью.

В каких случаях лицензию аннулируют через суд?

Аннулирование — бессрочное принудительное прекращение лицензии, и принять такое решение вправе только суд. Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии (часть 12 статьи 20 Закона). Сам лицензирующий орган аннулировать лицензию своим актом не может: он лишь инициирует судебное разбирательство, в котором обязан доказать наличие оснований.

Обращение в суд для лицензирующего органа не право, а обязанность в строго определённой ситуации: если в установленный судом или лицензирующим органом срок лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии (часть 11 статьи 20 Закона). То же касается случая, когда после истечения срока приостановления не устранены нарушения, выявленные при периодическом подтверждении соответствия или при оценке соблюдения лицензионных требований. Иными словами, аннулирование — это не первая, а последняя ступень: ей предшествуют предписание, административная ответственность и приостановление, и на каждой из этих ступеней у лицензиата есть возможность прекратить движение дела к аннулированию.

Действие аннулированной лицензии прекращается со дня вступления решения суда в законную силу. Сдавать в лицензирующий орган бумажный документ не требуется: лицензия существует в виде записи в реестре лицензий, а подтверждением её наличия служит выписка из реестра, поэтому сведения об аннулировании отражаются внесением соответствующей записи (статьи 20 и 21 Закона). Восстановить право на осуществление лицензируемого вида деятельности после аннулирования можно только одним способом — получить новую лицензию в общем порядке, заново подтвердив соответствие лицензионным требованиям.

Как обжаловать решение лицензирующего органа или предписание?

Соискатель лицензии и лицензиат вправе обжаловать решения и действия (бездействие) лицензирующего органа в досудебном и судебном порядке (статья 18.1 Закона). Для предпринимателей последовательность жёсткая: обратиться в суд можно только после досудебного обжалования, за исключением случаев, когда заявителем выступает гражданин, не осуществляющий предпринимательскую деятельность, либо когда законом предусмотрен исключительно судебный порядок. Несоблюдение обязательного досудебного порядка — самостоятельное препятствие для рассмотрения дела судом, поэтому пропускать эту стадию нельзя даже при очевидной незаконности решения.

Досудебное обжалование решений, принятых в ходе предоставления государственной услуги по лицензированию (отказ в предоставлении лицензии, отказ во внесении изменений в реестр и подобные), осуществляется по правилам статьи 11.4 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Решения контрольного (надзорного) органа и предписания, вынесенные по результатам лицензионного контроля, обжалуются по правилам главы 9 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Сроки досудебного обжалования по Федеральному закону от 31.07.2020 № 248-ФЗ следующие:

• жалоба на решение контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц подаётся в течение тридцати календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав (статья 40 указанного закона);
• жалоба на предписание подаётся в течение десяти рабочих дней с момента его получения контролируемым лицом (статья 40 указанного закона);
• пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен по ходатайству заявителя;
• жалоба подаётся в электронном виде через единый портал государственных услуг, за исключением случаев, когда документы содержат сведения, составляющие государственную тайну;
• срок рассмотрения жалобы — пятнадцать рабочих дней со дня её регистрации (статья 43 указанного закона).

Если досудебная стадия не восстановила нарушенное право, спор переходит в арбитражный суд. Порядок действий выглядит так:

1. Подготовить заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными и подать его в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения лицензирующего органа.
2. Уложиться в трёхмесячный срок со дня, когда стало известно о нарушении прав и законных интересов (статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации); пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом.
3. Одновременно заявить ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта или решения — такую возможность прямо предусматривает часть 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и для бизнеса это часто важнее самого исхода дела, поскольку позволяет продолжать работу.
4. Выстроить доказывание с учётом того, что обязанность доказать законность оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) и наличие надлежащих полномочий возложена на орган, который его принял (статья 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
5. Отдельно проверить процедуру: соблюдение порядка и сроков контрольного мероприятия, полномочия должностных лиц, оформление акта и предписания, вручение документов лицензиату.

Что делать лицензиату, чтобы сохранить лицензию?

Самый надёжный способ не столкнуться с приостановлением и аннулированием — выстроенная система соблюдения лицензионных требований и дисциплина в работе с контролирующим органом. Значительная часть утраченных лицензий теряется не из-за неустранимых нарушений по существу, а из-за пропущенных сроков и неподтверждённого документально устранения замечаний. Практический порядок действий при получении предписания или решения о приостановлении такой:

1. Зафиксировать дату получения документа — от неё считаются все сроки обжалования и исполнения.
2. Сверить вменяемое нарушение с перечнем грубых нарушений, установленным положением о лицензировании Вашего вида деятельности, и с закрытым перечнем оснований части 1 статьи 20 Закона.
3. Устранить нарушение в отведённый срок и собрать доказательства устранения: документы, фотоматериалы, договоры, кадровые и разрешительные документы.
4. Направить в лицензирующий орган письменное уведомление об устранении нарушения с приложением доказательств и подтверждением отправки.
5. Параллельно, не дожидаясь результата, подать досудебную жалобу, если есть основания считать решение или предписание незаконным, — сроки на обжалование текут независимо от работы по устранению.
6. При отрицательном результате обратиться в арбитражный суд, заявив ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта.

Если мера воздействия уже применена, правовая позиция строится на анализе как материальной, так и процедурной стороны дела. Проверяются законность назначения и проведения контрольного мероприятия, соблюдение органом установленных сроков и процедур, обоснованность выводов о наличии нарушения, а также соразмерность применённой меры характеру и тяжести правонарушения. Процессуальные нарушения со стороны лицензирующего органа нередко становятся самостоятельным основанием для признания оспариваемого решения незаконным, поэтому недооценивать этот блок доводов не стоит. Отдельного внимания заслуживает периодическое подтверждение соответствия лицензионным требованиям (статья 19.3 Закона): по общему правилу оно проводится каждые три года со дня предоставления лицензии, а заявление подаётся не ранее чем за один год до наступления срока прохождения процедуры — пропуск этой процедуры сам по себе является основанием для приостановления действия лицензии.

Частые вопросы

Можно ли продолжать работу, пока действие лицензии приостановлено?

Нет. В период приостановления осуществлять лицензируемый вид деятельности запрещено, причём запрет действует в отношении тех работ, услуг и мест их выполнения, которые названы в решении лицензирующего органа (часть 4 статьи 20 Закона). Работа в этот период рассматривается как деятельность без лицензии и влечёт административную ответственность по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приостанавливается ли лицензия целиком или только по части работ?

Возможны оба варианта. Закон прямо обязывает лицензирующий орган указать в решении наименования работ, услуг либо места выполнения работ и оказания услуг, составляющие лицензируемый вид деятельности, в отношении которых лицензия приостановлена (часть 4 статьи 20 Закона). Если решение сформулировано шире, чем выявленное нарушение, это самостоятельный довод при обжаловании.

Что будет, если пропустить срок подачи досудебной жалобы?

Пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен уполномоченным органом по ходатайству лица, подающего жалобу (статья 40 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ). Без восстановления срока в рассмотрении жалобы будет отказано, а поскольку досудебный порядок для предпринимателей обязателен (статья 18.1 Закона), это осложнит и последующее обращение в суд.

Нужно ли проходить периодическое подтверждение соответствия лицензионным требованиям?

Если для Вашего вида деятельности такая процедура предусмотрена — да. По общему правилу периодическое подтверждение соответствия проводится каждые три года со дня предоставления лицензии, а заявление подаётся не ранее чем за один год до наступления срока прохождения процедуры (статья 19.3 Закона). Непредставление заявления — самостоятельное основание для приостановления действия лицензии.

Что делать при смене адреса, реорганизации или изменении перечня работ?

Такие изменения оформляются внесением изменений в реестр лицензий в порядке статьи 18 Закона, а не получением новой лицензии. Затягивать не следует: работа по адресу или по видам работ, не отражённым в реестре, квалифицируется как нарушение лицензионных требований и способна повлечь предписание, административную ответственность и приостановление действия лицензии.

Краткая сводка: приостановление и аннулирование лицензии

• Основания приостановления действия лицензии закрыты и перечислены в части 1 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ; решение принимается лицензирующим органом во внесудебном порядке.
• В решении указываются конкретные работы, услуги или места их выполнения, в отношении которых лицензия приостановлена, а сведения о приостановлении вносятся в реестр лицензий (части 4 и 5 статьи 20 Закона).
• Возобновление происходит по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днём истечения срока предписания, срока административного наказания либо за днём подписания акта оценки (части 6, 7 и 7.1 статьи 20 Закона); отдельного заявления о возобновлении Закон не требует.
• Об устранении грубого нарушения лицензиат уведомляет лицензирующий орган письменно, а орган проверяет информацию из уведомления (части 9 и 10 статьи 20 Закона).
• Аннулировать лицензию может только суд по заявлению лицензирующего органа, которое тот обязан подать при неустранении грубого нарушения в установленный срок (части 11 и 12 статьи 20 Закона); после аннулирования право восстанавливается лишь получением новой лицензии.
• Обжалование для предпринимателей двухступенчатое: досудебная жалоба (статья 18.1 Закона, статья 11.4 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ, глава 9 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ), затем арбитражный суд в течение трёх месяцев (статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), причём законность решения доказывает сам орган (статья 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, эффективная защита прав лицензиата в спорах с лицензирующими органами обеспечивается сочетанием превентивной работы по соблюдению лицензионных требований, точным знанием материальных и процессуальных норм, а также активной, грамотно выстроенной правовой позицией на всех стадиях административного и судебного разбирательства.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.