Отказ в выдаче разрешения на строительство: как признать его незаконным

Отказ в выдаче разрешения на строительство можно признать незаконным в суде, если он вынесен по основанию, которого нет в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ. Перечень оснований для отказа закрытый: орган не вправе придумывать дополнительные условия, требовать документы сверх установленного перечня или отказывать по соображениям целесообразности. Гражданин оспаривает такой отказ по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ, предприниматель или организация — по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, и в обоих случаях доказывать законность своего решения обязан сам орган, а не заявитель. Ниже приведен подробный разбор того, когда разрешение вообще требуется, какие мотивы отказа закон допускает, что делать до суда и как строится судебный спор.

Когда разрешение на строительство нужно, а когда достаточно уведомления

Разрешение на строительство — это документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и проектом межевания территории, и дает застройщику право возводить или реконструировать объект капитального строительства. Общее правило закреплено в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ: без такого разрешения строительство и реконструкция объектов капитального строительства не допускаются. Выдает разрешение орган, уполномоченный в зависимости от вида и места расположения объекта, — чаще всего это администрация муниципального образования, но по отдельным категориям объектов полномочия переданы органам власти субъекта РФ или федеральным органам.

Из общего правила есть исключения. Часть 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ перечисляет случаи, когда разрешение не требуется вовсе: это, в частности, строительство гаража на участке, предоставленном не для коммерческой деятельности, возведение на садовом участке хозяйственных построек и сооружений, строительство и реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства, строений и сооружений вспомогательного использования, а также изменения объекта капитального строительства и его частей, если они не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства.

Отдельный режим действует для индивидуального жилищного строительства и садовых домов. Для них разрешение на строительство не оформляется — применяется уведомительный порядок по статье 51.1 Градостроительного кодекса РФ: застройщик направляет в уполномоченный орган уведомление о планируемых строительстве или реконструкции, а орган проверяет параметры будущего дома и допустимость его размещения на участке и направляет уведомление о соответствии либо о несоответствии. По окончании строительства направляется уведомление об окончании строительства, и орган выдает уведомление о соответствии построенного объекта — этот механизм закреплен в статье 55 Градостроительного кодекса РФ и заменяет для таких домов разрешение на ввод в эксплуатацию. Практическое значение уведомительного порядка Верховный Суд РФ подчеркнул в пункте 3 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.11.2022: возведение объекта индивидуального жилищного строительства без разрешения на строительство либо до направления уведомления само по себе не превращает дом в самовольную постройку, если строительство велось в условиях уведомительного режима. Спор о незаконности уведомления о несоответствии строится по той же логике, что и спор об отказе в выдаче разрешения, поэтому все сказанное ниже применимо к обеим ситуациям.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа по части 13 статьи 51 ГрК РФ

Ключ к спору — в том, что закон дал уполномоченному органу закрытый список причин для отказа. Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, отказать в выдаче разрешения на строительство можно, если заявитель не представил документы, предусмотренные частями 7 и 9 той же статьи; если представленные документы не соответствуют требованиям к строительству и реконструкции, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка; если при строительстве линейного объекта документы не соответствуют требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории; если планируемый объект не отвечает разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным земельным и иным законодательством; а также если документы не соответствуют требованиям, зафиксированным в ранее выданном разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Кроме того, той же статьей предусмотрено самостоятельное основание для отказа при реконструкции объекта, находящегося в общей собственности, если не получено согласие всех правообладателей.

Перечень закрытый, и это не формальность, а гарантия для застройщика. Из закрытого характера перечня следуют три практических вывода. Во-первых, любое основание, не названное в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, незаконно по определению — суду не нужно оценивать, насколько оно разумно, достаточно установить, что закон такого основания не предусматривает. Во-вторых, орган обязан указать конкретную причину отказа со ссылкой на норму: немотивированный отказ или отказ с общей ссылкой на «несоответствие законодательству» не позволяет заявителю понять, что именно нужно исправить, и уже поэтому уязвим. В-третьих, статья 51 Градостроительного кодекса РФ прямо оговаривает, что неполучение или несвоевременное получение органом документов, которые он запрашивает самостоятельно в порядке межведомственного взаимодействия, не может служить основанием для отказа: административная нерасторопность ведомств не перекладывается на застройщика.

Типичные незаконные отказы

Первая и самая распространенная группа — отказ по основанию, которого в законе нет. Сюда относятся ссылки на отсутствие у застройщика подключения к сетям, на неоплаченные платежи, не связанные с выдачей разрешения, на возражения соседей, на «нецелесообразность» застройки квартала, на планы органа изменить документацию по планировке территории в будущем. Разрешение на строительство выдается по действующим на момент обращения градостроительным документам, и намерение муниципалитета когда-нибудь их поменять само по себе не лишает собственника участка права строить.

Вторая группа — требование документов сверх перечня. Части 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ определяют состав приложений к заявлению, и орган не вправе расширять этот список локальным административным регламентом. Если отказ мотивирован непредставлением бумаги, которой в законе нет, это тот же отказ по непредусмотренному основанию, только замаскированный под формальное «непредставление документов».

Третья группа — отказ по мотивам, которые орган должен был устранить сам. Речь идет о сведениях, находящихся в распоряжении государственных органов и получаемых по межведомственным запросам, о технических опечатках, об уточнениях, которые можно было запросить у заявителя. Четвертая группа — процедурные нарушения: пропуск срока рассмотрения заявления, установленного частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, вынесение отказа неуполномоченным должностным лицом, ненаправление решения заявителю. Здесь важно учитывать позицию, изложенную в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21: несоблюдение установленного порядка принятия решения влечет вывод о незаконности, если нарушение существенно для заявителя и повлияло на исход дела, тогда как чисто формальные отступления, по общему правилу, сами по себе решение не порочат. Поэтому просрочку разумнее использовать как дополнительный довод и как самостоятельное требование о признании незаконным бездействия, а не как единственное основание иска.

Пятая группа связана с пределами усмотрения. Пункт 18 названного постановления Пленума прямо указывает: если закон предоставляет органу усмотрение, суд проверяет правомерность и обоснованность его реализации, а осуществление усмотрения вопреки предусмотренным законом целям либо с нарушением требований соразмерности само по себе служит основанием признать решение незаконным. В градостроительных спорах это работает против отказов, где орган формально сослался на «несоответствие», но не объяснил, в чем именно и почему оно препятствует строительству.

Досудебный этап: жалоба, прокуратура, повторное обращение

Выдача разрешения на строительство — это муниципальная (государственная) услуга, поэтому отказ можно обжаловать в административном порядке по правилам Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Жалоба подается руководителю органа, предоставившего услугу, либо в вышестоящий орган, определенный регламентом; в ней указываются наименование органа и должностного лица, сведения о заявителе, обжалуемое решение и доводы о его незаконности. По результатам рассмотрения жалоба либо удовлетворяется с отменой отказа, либо остается без удовлетворения, о чем заявителю дается мотивированный ответ. Срок рассмотрения жалобы установлен статьей 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ; точный срок для конкретного обращения уточняется в самом регламенте органа.

Важно понимать: для дел об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство обязательный досудебный порядок федеральным законом не установлен. В пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 перечислены категории споров, где такой порядок обязателен, и градостроительных разрешений среди них нет. Значит, административная жалоба — право, а не обязанность заявителя, и подавать ее имеет смысл тогда, когда отказ основан на очевидной ошибке и есть шанс исправить ситуацию быстрее, чем через суд. При этом обращение с жалобой не приостанавливает течение срока на обращение в суд, поэтому затягивать переписку опасно.

Параллельный инструмент — обращение в прокуратуру в порядке Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор вправе внести представление об устранении нарушений закона, и в ряде случаев это приводит к отмене отказа без суда. Однако прокурорское реагирование не заменяет судебного решения: обязать выдать разрешение прокурор не может. Третий вариант — повторная подача заявления с устранением реальных недостатков. Он уместен, когда отказ хотя бы отчасти обоснован: закон не ограничивает число обращений, и повторная подача часто оказывается короче судебного пути. Но если Вы намерены оспаривать первый отказ, повторное обращение стоит оформлять так, чтобы оно не выглядело согласием с доводами органа.

Судебный порядок: глава 22 КАС РФ или глава 24 АПК РФ

Выбор процессуального кодекса зависит от того, кто и для чего строит. Гражданин, возводящий дом для личных нужд, подает административное исковое заявление в суд общей юрисдикции по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (статьи 218–227 КАС РФ). Индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, если строительство связано с экономической деятельностью, обращаются в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (статьи 197–201 АПК РФ). Требование формулируется в два действия: признать отказ незаконным и обязать орган устранить допущенное нарушение — повторно рассмотреть заявление о выдаче разрешения на строительство.

Срок обращения — три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав (часть 1 статьи 219 КАС РФ, часть 4 статьи 198 АПК РФ). Согласно пункту 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21, срок исчисляется со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении, а пропуск срока не является основанием для отказа в принятии заявления: причины пропуска выясняются в предварительном или основном судебном заседании, и уважительность оценивается судом независимо от того, заявлено ли отдельное ходатайство о восстановлении. Вместе с тем пропуск срока без уважительной причины ведет к отказу в удовлетворении требований без исследования иных обстоятельств дела, поэтому дату получения отказа нужно фиксировать документально.

Бремя доказывания распределено в пользу заявителя. По части 2 статьи 62 и части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ обязанность доказывать законность оспариваемого решения — соблюдение полномочий, порядка принятия, оснований и соответствие содержания решения нормам права — возложена на орган, принявший это решение. Аналогичное правило закреплено в части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Заявитель доказывает лишь то, что решение затрагивает его права и законные интересы, и соблюдение срока обращения. Пункт 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 добавляет, что дела этой категории рассматриваются при активной роли суда: суд не связан правовой квалификацией спорных отношений, а также основаниями и доводами заявленных требований, и вправе признать решение незаконным со ссылкой на нормы права, которые в самом решении не упоминались.

Что именно присуждает суд — вопрос принципиальный. Как правило, суд признает отказ незаконным и возлагает на орган обязанность повторно рассмотреть заявление, а не выдает разрешение вместо органа: выдача разрешения относится к исключительной компетенции уполномоченного органа, и суд не подменяет его. Однако пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 допускает, что, признав решение незаконным, суд независимо от формулировки требований вправе указать органу на необходимость принять решение о восстановлении права и совершить конкретные действия в интересах заявителя, если в деле установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений. Иными словами, когда суд убедился, что препятствий к выдаче разрешения нет ни по одному из оснований части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, он может обязать орган именно выдать разрешение. Отдельно стоит учитывать пункт 24 того же постановления: изменение правового регулирования к моменту рассмотрения дела по общему правилу не может служить основанием для отказа в восстановлении нарушенного права.

Какие доказательства собрать и что делать после победы в суде

Доказательственная база спора собирается вокруг двух вопросов: что именно Вы подали и что именно Вам ответили. Понадобятся: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка с датой его выдачи; проектная документация и положительное заключение экспертизы, если она обязательна; заявление о выдаче разрешения с отметкой о принятии или квитанция и опись вложения при отправке почтой, а при подаче через портал — сведения о регистрации обращения; сам письменный отказ с датой и подписью; выписка из правил землепользования и застройки о градостроительном регламенте зоны; сведения об ограничениях использования участка, включая зоны с особыми условиями использования территории. Если отказ ссылается на несоответствие параметрам, полезно подготовить расчет соответствия предельным параметрам и, при необходимости, заключение специалиста. Копию отказа и конверт со штемпелем сохраняйте: именно они подтверждают дату, с которой отсчитывается трехмесячный срок.

После вступления решения в законную силу орган обязан повторно рассмотреть заявление в установленный судом срок и сообщить об исполнении суду и заявителю. Если по итогам повторного рассмотрения выносится новый отказ, но уже по другому основанию, его придется оспаривать самостоятельным заявлением — преюдиция распространяется на установленные судом обстоятельства, а не на любые будущие решения органа. Если же орган бездействует или формально повторяет прежний мотив, у заявителя есть инструменты принуждения: обращение за исполнительным листом и возбуждение исполнительного производства, а для арбитражных дел — предусмотренная частью 4 статьи 174 Арбитражного процессуального кодекса РФ возможность взыскания денежной суммы за неисполнение судебного акта. Убытки, причиненные незаконным отказом, возмещаются по общим правилам статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ, но для их взыскания придется доказать размер и причинную связь.

Краткая сводка: главное об оспаривании отказа

• Разрешение требуется на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства (статья 51 Градостроительного кодекса РФ); для индивидуальных жилых и садовых домов действует уведомительный порядок по статьям 51.1 и 55 Градостроительного кодекса РФ.
• Основания для отказа перечислены в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ и являются исчерпывающими: непредставление документов из частей 7 и 9 статьи 51, несоответствие документов градостроительному плану участка, проекту планировки и межевания для линейных объектов, разрешенному использованию участка и установленным ограничениям.
• Отказ по основанию, не названному в законе, требование документов сверх перечня, отказ из-за сведений, которые орган обязан запросить сам, — типичные признаки незаконного решения.
• Досудебное обжалование по Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ и обращение в прокуратуру возможны, но для этой категории споров не обязательны и срок на обращение в суд не продлевают.
• Срок обращения в суд — три месяца (часть 1 статьи 219 КАС РФ, часть 4 статьи 198 АПК РФ); гражданин идет по главе 22 КАС РФ, предприниматель и организация — по главе 24 АПК РФ.
• Законность отказа доказывает орган (часть 11 статьи 226 КАС РФ, часть 5 статьи 200 АПК РФ); заявитель подтверждает нарушение своих прав и соблюдение срока.
• Обычный результат — признание отказа незаконным и обязание повторно рассмотреть заявление; при полной ясности обстоятельств суд может обязать выдать разрешение (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).

Таким образом, спор об отказе в выдаче разрешения на строительство выигрывается не эмоциями, а сопоставлением текста отказа с закрытым перечнем части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ. Проверьте, названо ли в отказе конкретное законное основание и подтверждено ли оно документами дела; зафиксируйте дату получения отказа и не пропустите трехмесячный срок; сформулируйте требование как признание отказа незаконным и обязание повторно рассмотреть заявление; помните, что доказывать законность своего решения будет орган, а не Вы. Если отказ содержит частично обоснованные замечания, разумно параллельно устранить их и подать заявление повторно — это ускоряет получение разрешения, не мешая судебной защите.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Можно ли получить разрешение на строительство ИЖС на земельном участке «для эксплуатации многоквартирных малоэтажных жилых домов»?
• Прекращение действия разрешения на строительство, выданного в противоречие с законодательством
• Как узаконить жилой дом на участке под ИЖС, если разрешение на строительство не получали