Примечание. С 15.09.2015 споры о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство рассматриваются по правилам гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

В данном материале приведены примеры судебных актов, в том числе Мособлсуда, принятых до 15.09.2015.

Федеральные нормативные правовые акты

Кодекс административного судопроизводства РФ

— ст. 125 «Форма и содержание административного искового заявления»

— ст. 126 «Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению»

— ст. 128 «Отказ в принятии административного искового заявления»

— ст. 129 «Возвращение административного искового заявления»

— ст. 130 «Оставление административного искового заявления без движения»

— гл. 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»

Градостроительный кодекс РФ

Основные ссылки:

— ст. 51 «Разрешение на строительство»

Дополнительные ссылки:

— ст. 8 «Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности»

Земельный кодекс РФ

Основные ссылки:

— ст. 40 «Права собственников земельных участков на использование земельных участков»

Дополнительные ссылки:

— ст. 56.1 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»

— ст. 94 «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий»

— ст. 99 «Земли историко-культурного назначения»

Гражданский кодекс РФ

Основные ссылки:

— ст. 263 «Застройка земельного участка»

Дополнительные ссылки:

— ст. 1 «Основные начала гражданского законодательства»

— ст. 610 «Срок договора аренды»

— ст. 621 «Преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок»

Воздушный кодекс РФ

— ст. 46 «Строительство в пределах приаэродромной территории»

— ст. 47 «Размещение различных объектов в районе аэродрома»

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

— ст. 33 «Цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия»

— ст. 34 «Зоны охраны объектов культурного наследия»

Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»

— ст. 23 «Порядок создания государственных природных заказников»

— ст. 24 «Режим особой охраны территорий государственных природных заказников»

П. п. 2, 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138

Федеральная судебная практика

Со дня вступления в законную силу настоящего решения признать недействующим абз. 3 п. 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138, в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома.

(Решение Верховного Суда РФ от 23.01.2014 N АКПИ13-1080)

Застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства. Предоставление застройщиком указанных в ст. 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.

(Определение Верховного Суда РФ от 16.06.2015 по делу N 309-КГ15-209, А07-7616/2014)

Представленная ООО проектная документация на строительство объекта капитального строительства (спортивно-досугового центра) не соответствовала градостроительному плану земельного участка, следовательно, у администрации имелось основание отказать обществу в выдаче разрешения на строительство по ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.

(Определение Верховного Суда РФ от 18.12.2015 N 309-КГ15-16272 по делу N А60-56044/2014)

Практика Московского областного суда

Администрация сельского поселения муниципального района Московской области на законных основаниях отказала заявителям в выдаче разрешений на строительство жилых домов на принадлежащих им земельных участках, поскольку постановлением главы сельского поселения запрещено строительство на территории, потенциально входящей в состав земель природного заказника.

Заявители являются собственниками земельных участков, их участки отмежеваны и поставлены на кадастровый учет, право собственности заявителей зарегистрировано в установленном законом порядке, по регистрационным данным каких-либо обременений или ограничений в отношении земельных участков не установлено. Согласно Положению о государственном природном заказнике на территории заказника запрещены нарушение гидрорежима территории, добыча торфа, любое строительство, любые рубки, кроме рубок ухода и санитарных. В настоящее время Министерство экологии и природопользования Московской области проводит мероприятия по утверждению границ природного заказника. Постановлением главы сельского поселения до установления в соответствии с действующим законодательством границ природного заказника утвержден временный режим использования земель, запрещающий на территории заказника любое строительство. Данное постановление до настоящего времени никем не оспорено, не отменено и не признано в установленном порядке недействительным, поэтому суд признал отказ в выдаче разрешений на строительство правомерным.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 16.03.2015 по делу N 33-5754/2015)

Суд отказался признать незаконным отказ администрации городского округа Московской области в выдаче заявителю разрешения на строительство жилого дома на земельном участке, поскольку заявитель не согласовал строительство с собственником аэропорта в нарушение требований ст. 46 ВК РФ.

Земельный участок заявителя, принадлежащий ему на праве собственности, находится примерно в 27 км от аэропорта, то есть в пределах 30-километровой зоны приаэродромной территории аэропорта. С целью строительства жилого дома заявитель, подготовив градостроительный план земельного участка, обратился в администрацию городского округа с заявлением о выдаче разрешения на строительство, однако получил письменный отказ ввиду отсутствия согласования с начальником аэропорта. Суд пояснил, что оспоренный по настоящему делу отказ администрации в выдаче разрешения на строительство жилого дома сам по себе не препятствует повторному обращению заявителя в администрацию после согласования предполагаемого строительства жилого дома на приаэродромной территории.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 18.08.2014 по делу N 33-18163/2014)

Отказывая в удовлетворении заявления о признании незаконными действий администрации городского округа Московской области, связанных с отказом в выдаче заявителю разрешения на строительство жилого дома, и об обязании выдать такое разрешение, суд пояснил, что собственник земельного участка вправе получить разрешение на строительство домовладения на участке. Земельный участок заявителя не ограничен в пользовании и не обременен; собственнику участка надлежит согласовывать строительство объектов на нем с Росимуществом, поскольку участок находится вблизи аэропорта на расстоянии менее 10 км.

(Апелляционное определение Московского областного суда по делу N ***20915)

Требования воздушного законодательства носят специальный характер и должны учитываться уполномоченными органами муниципальных образований при принятии решений о развитии городских и сельских поселений или при выдаче разрешений на строительство объектов в пределах приаэродромной территории.

Администрация городского округа Московской области в письменном ответе сообщила, что принадлежащий заявителю земельный участок находится в зоне ограничения жилищно-гражданского, культурно-бытового и промышленного строительства аэродрома и строительство (реконструкция) в указанной зоне подлежит согласованию со старшим авиационным начальником аэродрома; поскольку заключение старшего авиационного начальника аэродрома о согласовании строительства жилого дома в установленный срок не поступило, разрешить строительство жилого дома на земельном участке заявителя не представляется возможным. Суд признал отказ администрации законным, т.к. принадлежащий заявителю земельный участок входит в границы приаэродромной территории аэропорта, которая является зоной с особыми условиями использования территории, строительство объекта недвижимости на участке заявителя подлежало согласованию с собственником аэродрома. Довод о том, что законодательные акты в настоящее время не предусматривают необходимости согласования строительства жилого дома со старшим авиационным начальником аэропорта, не опровергает выводов суда о законности отказа администрации в выдаче разрешения на строительство жилого дома на принадлежащем заявителю участке. Обязанность согласования строительства на территориях, прилегающих к аэродромам, для физических лиц вытекает из положений ст. ст. 46, 47 ВК РФ.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 21.07.2014 по делу N 33-15672/2014)

Отказ администрации города в выдаче заявителю — арендатору земельного участка разрешения на строительство производственной базы-склада является правомерным, поскольку на момент вынесения оспариваемого решения у администрации не было оснований считать договор аренды земли действующим.

Суд установил, что глава города письмом сообщил заявителю о невозможности выдачи соответствующего разрешения в связи с окончанием срока действия договора аренды. На момент принятия оспариваемого решения администрация была уведомлена, что КУИ города (арендодатель) не имеет намерения продлевать действие договора аренды, поскольку арендатор не использует участок по целевому назначению; заявитель не обращался к арендодателю с ходатайством о заключении договора аренды земли на новый срок, как требуется в соответствии с условиями договора. Кроме того, согласно акту обследования земельного участка участок не осваивается и не используется в соответствии с разрешенным использованием по договору аренды земли, на участке отсутствует ограждение строительной площадки, земляные работы не проводятся, участок свободен от каких-либо строений, сооружений и строительной техники.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 12.03.2014 по делу N 33-5554/2014)

Заявитель в нарушение требований ч. 7, 9 ст. 51 ГрК РФ не приложил к заявлению о выдаче разрешения на строительство газопровода градостроительный план земельного участка, следовательно, администрация сельского поселения района Московской области правомерно отказала в выдаче разрешения.

Заявитель-собственник земельного участка в СНТ и жилого дома, построенного на этом участке, обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство газопровода на земельном участке СНТ. К заявлению приложены правоустанавливающие документы на участок, кадастровый паспорт участка, проект, содержащий схему планировочной организации участка с обозначением места размещения объекта ИЖС, а также согласования и технические условия. Из материалов дела следует, что СНТ принадлежит земельный участок, однако согласно кадастровому паспорту граница этого участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства. Заявитель обратился за получением разрешения на строительство газопровода на землях общего пользования, принадлежащих СНТ, границы которых не установлены; кроме того, заявитель не является собственником указанного земельного участка.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 26.02.2014 по делу N 33-2750/2014)

Земельный участок истца (арендатора) находится в деревне, которая расположена в охранной зоне государственного историко-художественного и литературного музея-заповедника, следовательно, отказ администрации в выдаче истцу разрешения на строительство жилого дома не может быть признан незаконным.

Постановлением Совета Министров РСФСР 1977 г. утверждена охранная зона музея-заповедника, в которую вошла указанная деревня, а решением Мособлсовета 1983 г. утверждены охранная зона, зона регулирования застройки и охраняемого ландшафта государственного историко-художественного и литературного музея-заповедника согласно проекту, разработанному проектным институтом. Из Проекта охранных зон, зон регулирования застройки и охраны ландшафта заповедника, утвержденного решением Мособлсовета 1983 г., следует, что деревня находится на территории памятника; на территории не разрешается всякое новое строительство, не связанное непосредственно с организацией заповедника, устройство дорог и автостоянок. Названный Проект является документом, устанавливающим границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

(Апелляционное определение Московского областного суда от 27.01.2014 по делу N 33-695/2014)

Коротко о важном

Исковые требования

Основные:

— о признании незаконным отказа ответчика (о признании незаконными действий ответчика по отказу) в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, жилого дома, производственной базы-склада, другого объекта;

— об обязании ответчика выдать разрешение на строительство;

— о возложении на ответчика обязанности устранить допущенное нарушение и выдать разрешение на строительство или об обязании ответчика устранить допущенное нарушение путем выдачи разрешения на строительство.

— С 15.09.2015 дела данной категории рассматриваются в соответствии с гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ). Ранее дела указанной категории рассматривались в соответствии с гл. 25 ГПК РФ, которая признана утратившей силу с 15.09.2015 (Федеральный закон от 08.03.2015 N 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Согласно положениям КАС РФ с 15.09.2015 гражданину (административному истцу) следует подавать в суд административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (ч. 1 ст. 38, ст. 218 КАС РФ). Срок обращения с указанным административным исковым заявлением в суд предусмотрен в ст. 219 КАС РФ, а требования к форме, содержанию административного искового заявления и перечню прилагаемых к нему документов — в ст. 220 КАС РФ.

— Эта категория споров подразумевает ситуацию, когда гражданин не согласен с отказом уполномоченного органа в выдаче разрешения на строительство конкретного объекта (чаще всего — жилого дома) на принадлежащем гражданину земельном участке. Обращение в суд следует после направления гражданином в уполномоченный орган заявления о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых документов (ч. 7, 9 ст. 51 ГрК РФ) и получения письменного отказа (как правило, в виде письма или ответа). В отказе в выдаче разрешения на строительство должны быть указаны причины отказа (п. 3 ч. 11 ст. 51 ГрК РФ). Право застройщика оспорить отказ в выдаче разрешения на строительство в судебном порядке предусмотрено действующим законодательством (ч. 14 ст. 51 ГрК РФ).

— Исходя из судебной практики, сложившейся до 15.09.2015, с заявлением о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство и обязании выдать такое разрешение обращались, в основном, собственники земельных участков (например, Апелляционные определения Московского областного суда от 30.03.2015 по делу N 33-6968/2015, от 16.03.2015 по делу N 33-5754/2015). Имелись случаи обращения в суд с указанным заявлением арендаторов земельных участков (например, Апелляционные определения Московского областного суда от 12.03.2014 по делу N 33-5554/2014, от 27.01.2014 по делу N 33-695/2014).

— Согласно ч. 4 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 — 6 этой статьи, а также другими федеральными законами.

Судебная практика до 15.09.2015 свидетельствует о том, что надлежащим заинтересованным лицом (ответчиком) по данной категории споров являлась администрация города/городского округа/городского (сельского) поселения соответствующего муниципального района Московской области (например, Определение Московского областного суда от 18.03.2015 по делу N 33-5842/2015, Апелляционные определения Московского областного суда от 16.03.2015 по делу N 33-5754/2015, от 12.03.2014 по делу N 33-5554/2014). В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, суд мог привлекать администрацию муниципального района Московской области, а также Министерство культуры Московской области (например, Апелляционное определение Московского областного суда от 27.01.2014 по делу N 33-695/2014).

— При рассмотрении спора суд устанавливал наличие у заявителя прав на земельный участок (на основании свидетельства о государственной регистрации права, договора аренды и других документов), а также факт отсутствия обременений или ограничений права собственности (обременений или ограничений в отношении земельного участка). Кроме того, суд проверял факт постановки участка на кадастровый учет, категорию земель и вид разрешенного использования участка (например, Апелляционное определение Московского областного суда от 16.03.2015 по делу N 33-5754/2015).

При недоказанности заявителем наличия у него прав на участок отказ заинтересованного лица (ответчика) в выдаче разрешения на строительство может быть признан правомерным. Так, суд отказался признать незаконным отказ администрации выдать заявителю разрешение на строительство, поскольку на момент принятия заинтересованным лицом оспариваемого решения договор аренды земельного участка не являлся действующим, администрация была уведомлена, что арендодатель не имеет намерения продлевать действие договора аренды. При рассмотрении спора суд установил, что арендатор не использует участок по целевому назначению, не обращался к арендодателю с ходатайством о заключении договора аренды на новый срок (например, Апелляционное определение Московского областного суда от 12.03.2014 по делу N 33-5554/2014).

— Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство закреплены в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ. Согласно этой норме уполномоченный орган может отказать в выдаче разрешения в следующих случаях:

— при отсутствии документов, предусмотренных ч. 7, 9 ст. 51 ГрК РФ;

— при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка;

— при несоответствии представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта);

— при несоответствии представленных документов требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

По рассматриваемой категории споров сложилась устоявшаяся судебная практика, в соответствии с которой суды признают отказы в выдаче гражданам разрешений на строительство правомерными и отказываются возложить на заинтересованных лиц (ответчиков) обязанность выдать такие разрешения. В проанализированной нами судебной практике отсутствуют положительные решения, принятые в пользу граждан-заявителей. Таким образом, полагаем, что предъявление требований о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство и об обязании выдать такое разрешение нецелесообразно. В связи с этим:

— в настоящем материале таблица содержит перечень наиболее распространенных требований, которые заявлялись гражданами в рамках данной категории споров, а также причины и основания, по которым суд отказался удовлетворить их, с примерами из судебной практики;

— к материалу прилагаются примеры судебных решений об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство и об обязании выдать такое разрешение;

— образец административного искового заявления не приводится.

Примечание. В данном материале таблица содержит примеры судебных решений, принятых до вступления в силу КАС РФ — 15.09.2015. Примеров судебных актов, рассматривающих указанный тип споров по правилам, установленным КАС РФ, пока не имеется.

Судебные акты, прилагаемые к материалу:

Апелляционное определение Московского областного суда от 30.03.2015 по делу N 33-6968/2015

Апелляционное определение Московского областного суда от 16.03.2015 по делу N 33-5754/2015

Апелляционное определение Московского областного суда от 05.11.2014 по делу N 33-24099/2014

Апелляционное определение Московского областного суда от 27.01.2014 по делу N 33-695/2014

Источник: «Электронный журнал «Помощник адвоката», 2016

Дата актуальности материала: 06.01.2017