Ответственность публично-правовых образований

Коротко: Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование отвечают по своим обязательствам, а также за вред от незаконных действий (бездействия) своих органов и должностных лиц — соответствующей казной (ст. 126, 1069 ГК РФ). За вред от незаконного уголовного преследования казна отвечает независимо от вины конкретного следователя, прокурора или суда (ст. 1070 ГК РФ). Ответчиком в суде выступает Минфин России или иной финансовый орган, представляющий казну (ст. 1071 ГК РФ).

Ниже приведён подробный разбор того, чем публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам, когда наступает их ответственность за вред от незаконных действий государственных органов и должностных лиц, кто выступает ответчиком в суде и как реабилитированному получить возмещение после незаконного уголовного преследования.

Чем публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам?

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования — самостоятельные участники гражданского оборота и отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом, составляющим казну, а не имуществом созданных ими юридических лиц. Действует и обратное правило: юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не отвечают по их обязательствам (статья 126 ГК РФ). Из общего правила есть исключения.

• РФ, субъект РФ и муниципальное образование не отвечают по обязательствам друг друга — кроме случаев, когда один из них принял на себя гарантию (поручительство) по обязательствам другого (пункт 6 статьи 126 ГК РФ).
• По их обязательствам не может быть обращено взыскание на имущество, закреплённое за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также на имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
• Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы в государственной или муниципальной собственности допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом.
• Казённое учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при их недостаточности субсидиарную ответственность несёт собственник имущества (пункт 4 статьи 123.22 ГК РФ).
• По обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности его имущества субсидиарную ответственность несёт собственник имущества — РФ, субъект РФ или муниципальное образование (пункты 5, 6 статьи 123.22 ГК РФ).
• Собственник имущества казённого предприятия несёт субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности имущества предприятия (абзац 3 пункта 6 статьи 113 ГК РФ).

Особенности ответственности РФ и субъектов РФ в гражданских правоотношениях с участием иностранных лиц должен определять отдельный закон об иммунитете государства и его собственности (статья 127 ГК РФ). На обычные споры граждан с российской казной, о которых идёт речь ниже, эти особенности не влияют.

Как взыскать вред, причинённый действиями или бездействием госоргана либо должностного лица?

Публично-правовые образования — самостоятельные субъекты внедоговорной (деликтной) ответственности. Общее правило закреплено в статье 16 ГК РФ: убытки, причинённые гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе изданием не соответствующего закону или иному правовому акту акта этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Развёрнутая норма — статья 1069 ГК РФ: вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта госоргана или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счёт соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Ключевое отличие от специальных правил статьи 1070 ГК РФ (ниже) — здесь ответственность наступает на общих основаниях деликтной ответственности: нужно доказать незаконность действия (бездействия) или акта, факт и размер вреда, причинно-следственную связь и, как правило, вину конкретного органа или должностного лица. Незаконность акта государственного или муниципального органа заранее устанавливается судом либо следует из отмены акта вышестоящим органом; когда речь о действиях или решениях должностного лица, их незаконность часто целесообразно подтвердить отдельным обращением в суд — например, в порядке главы 22 КАС РФ.

Как взыскать вред, причинённый незаконным уголовным преследованием?

Для вреда, причинённого незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, закон устанавливает специальные, более благоприятные для гражданина правила — статья 1070 ГК РФ. По пункту 1 этой статьи вред, причинённый гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, домашнего ареста или подписки о невыезде, возмещается за счёт казны Российской Федерации в полном объёме — независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Это главное отличие от общего правила статьи 1069 ГК РФ: доказывать вину конкретного следователя, прокурора или судьи не требуется, достаточно самого факта незаконного преследования — оправдательного приговора, прекращения уголовного дела или уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, отмены незаконного постановления о применении меры пресечения.

Вред, причинённый при осуществлении правосудия и не связанный с перечисленными в пункте 1 статьи 1070 ГК РФ случаями (например, из-за иных незаконных судебных актов по гражданскому делу), возмещается в порядке пункта 2 той же статьи — но уже при условии, что вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу; по разъяснению Конституционного Суда РФ (постановление от 25.01.2001 № 1-П) в других ситуациях, не связанных с разрешением дела по существу, вина судьи может подтверждаться и иным судебным актом, а не только приговором.

Кто ответчик и куда предъявлять иск к казне?

Источником удовлетворения требований, предъявляемых к публично-правовым образованиям, служит соответственно казна Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Ответчиком по такому иску выступает не конкретное ведомство (МВД России, следственный орган, суд), а само публично-правовое образование — от его имени в суде и при исполнении судебного акта, если законом или иным правовым актом эта обязанность не возложена на другой орган, выступает соответствующий финансовый орган (статья 1071 ГК РФ). По требованиям к казне РФ таким органом, как правило, является Минфин России в лице территориального управления Федерального казначейства.

• Спор рассматривает суд общей юрисдикции по правилам подведомственности гражданских дел (статья 22 ГПК РФ).
• Территориальную подсудность таких споров Верховный Суд РФ разъяснил особо: она определяется по месту нахождения территориального органа Федерального казначейства, наделённого полномочиями представлять интересы Минфина России в суде, а не произвольно по выбору истца.
• В качестве соответчиков или третьих лиц к делу нередко привлекают орган, чьи должностные лица допустили незаконные действия (МВД России, СК России, прокуратуру), — это не снимает с казны обязанности отвечать по иску, но помогает установить обстоятельства дела.
• Судебные акты о возмещении вреда за счёт казны исполняются не через судебных приставов, а в особом порядке — Минфином России или иным финансовым органом в течение трёх месяцев со дня поступления исполнительных документов (статья 242.2 Бюджетного кодекса РФ).

Как реабилитированному получить возмещение после незаконного уголовного преследования?

Право на реабилитацию — на возмещение имущественного и морального вреда, восстановление трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав — возникает у гражданина при оправдательном приговоре, прекращении уголовного дела или уголовного преследования по реабилитирующим основаниям (статья 133 УПК РФ). Разъяснения по применению этих правил дало Верховный Суд РФ в постановлении Пленума от 29.11.2011 № 17 «О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве».

1. Имущественный вред (утраченный заработок и иные доходы, штрафы и судебные издержки, суммы, выплаченные за юридическую помощь, конфискованное или обращённое в доход государства имущество, иные расходы) возмещается по правилам статьи 135 УПК РФ — постановлением судьи или следователя в уголовном процессе, без отдельного гражданского иска.
2. Компенсация морального вреда взыскивается отдельно, в порядке гражданского судопроизводства — иском к Минфину России со ссылкой на статьи 1070 и 1100 ГК РФ (пункт 1 статьи 136 УПК РФ); размер компенсации суд определяет индивидуально, с учётом тяжести обвинения, длительности и вида уголовного преследования, применённой меры пресечения и иных заслуживающих внимания обстоятельств.
3. Трудовые, пенсионные, жилищные и иные права реабилитированного восстанавливаются в порядке, установленном статьёй 138 УПК РФ.

Подробный разбор оснований и порядка обращения за возмещением после оправдательного приговора — в материале «Последствия оправдательного приговора: реабилитация и возмещение вреда, связанного с уголовным преследованием».

Частые вопросы

Нужно ли доказывать вину конкретного следователя или судьи, чтобы взыскать вред за незаконное уголовное преследование?

Нет, если вред причинён незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности или незаконным применением меры пресечения — эти случаи прямо перечислены в пункте 1 статьи 1070 ГК РФ, и казна отвечает независимо от вины должностных лиц. Вину нужно доказывать только по вреду, не подпадающему под этот перечень (общее правило статьи 1069 ГК РФ или пункт 2 статьи 1070 ГК РФ для вреда при осуществлении правосудия).

В какой срок нужно обратиться за возмещением вреда?

Для имущественных требований действует общий срок исковой давности. Требования о компенсации морального вреда, причинённого незаконным уголовным преследованием, суды, как правило, относят к защите личных неимущественных прав, на которые исковая давность не распространяется (статья 208 ГК РФ) — но затягивать с обращением всё равно не стоит: чем больше времени прошло, тем сложнее подтвердить обстоятельства дела. Подробности — в материале «Есть ли сроки подачи иска о возмещении морального вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием и содержанием под стражей?».

Кто отвечает за вред, причинённый судебным приставом-исполнителем?

Российская Федерация в лице ФССП России — по общим правилам статьи 1069 ГК РФ, а не по специальным правилам статьи 1070 ГК РФ. Истцу нужно доказать незаконность конкретных действий или бездействия пристава (нередко предварительно подтверждённую отдельной жалобой на пристава в порядке главы 22 КАС РФ, как разъяснено в материале «Обжалование в судебном порядке действий и решений должностных лиц: порядок по главе 22 КАС РФ»), сам вред и причинно-следственную связь между ними; ответчиком по иску о возмещении вреда выступает Минфин России как представитель казны РФ.

Можно ли взыскать вред с муниципалитета, а не с Российской Федерации?

Да, если незаконные действия (бездействие) допустил орган местного самоуправления или его должностное лицо — вред возмещается за счёт казны соответствующего муниципального образования по тем же статьям 16 и 1069 ГК РФ, а от его имени в суде выступает финансовый орган местной администрации.

Краткая сводка: ответственность публично-правовых образований

• РФ, субъект РФ и муниципальное образование отвечают по своим обязательствам обособленным имуществом — казной, а не имуществом созданных ими юридических лиц (статья 126 ГК РФ).
• Вред от незаконных действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления и их должностных лиц возмещается за счёт соответствующей казны на общих основаниях деликтной ответственности (статьи 16, 1069 ГК РФ).
• За вред от незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности и незаконного применения меры пресечения казна отвечает независимо от вины должностных лиц (пункт 1 статьи 1070 ГК РФ).
• От имени казны в суде и при исполнении судебного акта выступает финансовый орган — как правило, Минфин России (статья 1071 ГК РФ); подсудность определяется по месту нахождения территориального органа Федерального казначейства, представляющего его интересы.
• Реабилитированный получает имущественный вред в уголовном процессе (статья 135 УПК РФ) и компенсацию морального вреда отдельным гражданским иском к Минфину России (статья 136 УПК РФ, статьи 1070, 1100 ГК РФ).
• Судебные акты о взыскании с казны исполняются не приставами, а Минфином или иным финансовым органом в срок до трёх месяцев (статья 242.2 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, публично-правовое образование отвечает по своим обязательствам и за вред от незаконных действий своих органов обособленной казной, а не имуществом подведомственных организаций; ключ к успешному взысканию — правильно определить норму (общую статью 1069 ГК РФ или льготную для реабилитированных статью 1070 ГК РФ), верно назвать ответчиком публично-правовое образование в лице его финансового органа и предъявить иск с учётом специальной подсудности по месту нахождения территориального органа Федерального казначейства.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Гражданские дела
• Защита по уголовным делам