Недостоверные документы участника закупки как основание для признания государственного контракта ничтожным

Если победитель конкурса на заключение государственного или муниципального контракта представил недостоверные документы или сведения о своём опыте, деловой репутации или ином подтверждённом требовании, заключённый по итогам такой закупки контракт может быть признан ничтожным на основании пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ во взаимосвязи с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ключевое значение при этом имеет то, знал ли заказчик о недостоверности документов на момент принятия исполнения: если не знал и не должен был знать, право требовать применения последствий ничтожности за ним сохраняется, а исполнитель, представивший недостоверные сведения, не вправе извлекать выгоду из собственного недобросовестного поведения. Позиция подтверждена Верховным Судом РФ в пункте 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020) на примере конкретного спора о проектно-изыскательских работах. Признание контракта ничтожным влечёт реституцию: полученный аванс подлежит возврату заказчику, а исполнитель по общему правилу лишается права требовать оплаты уже выполненных работ, поскольку поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд без действующего контракта такого права не порождает. Ниже — подробный разбор того, почему недостоверные документы участника закупки способны обрушить весь контракт, как оценивается добросовестность заказчика и исполнителя, что говорит практика ФАС России и арбитражных судов и как обеим сторонам закупки снизить связанные с этим риски.

Требование о достоверности документов участника закупки по Закону № 44-ФЗ

Государственный или муниципальный контракт — это гражданско-правовой договор, но заключается он в особом, публично-правовом по своей природе порядке: через конкурс, аукцион, запрос котировок или иную процедуру определения поставщика, установленную Законом № 44-ФЗ. Особый порядок заключения предопределяет и особые требования к содержанию заявки участника: он обязан подтвердить своё соответствие требованиям, установленным статьёй 31 Закона № 44-ФЗ, а если заказчик установил дополнительные требования (к опыту выполнения аналогичных работ, деловой репутации, квалификации персонала, наличию необходимых ресурсов) — представить документы, эти требования подтверждающие. Достоверность указанных сведений и документов — не формальность, а условие, на котором строится вся конкурентная процедура: именно от неё зависит, действительно ли участник способен исполнить контракт, и была ли обеспечена справедливая конкуренция между всеми, кто претендовал на его заключение.

Пункт 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ прямо закрепляет принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, а часть 2 этой же статьи содержит явно выраженный запрет: заказчикам, специализированным организациям, комиссиям по осуществлению закупок, их членам, участникам закупок и операторам электронных площадок запрещается совершать любые действия, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ, в том числе приводящие к ограничению конкуренции. Представление недостоверных документов, позволивших участнику стать победителем, — это как раз такое действие: оно не просто нарушает частный интерес заказчика, а искажает саму процедуру отбора и лишает других, добросовестных участников возможности реализовать своё право на заключение контракта.

Закон устанавливает и прямой механизм контроля за достоверностью документов на стадии определения поставщика. Согласно части 8 статьи 31 Закона № 44-ФЗ комиссия по осуществлению закупок проверяет соответствие участников закупок ряду требований, а часть 9 этой статьи возлагает на комиссию и заказчика обязанность отстранить участника от участия в определении поставщика — либо, если контракт с ним ещё не заключён, отказаться от заключения контракта с победителем — в любой момент до заключения контракта, если будет обнаружено, что участник предоставил недостоверную информацию о своём соответствии установленным требованиям. Отдельно пункт 3.1 статьи 53 Закона № 44-ФЗ обязывает конкурсную комиссию отстранить участника конкурса на любом этапе его проведения при установлении недостоверности информации в документах, представленных в соответствии с частью 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ. Иными словами, законодатель предполагает, что недостоверность должна быть выявлена и пресечена до заключения контракта — именно поэтому, когда она вскрывается уже после его подписания и исполнения, правовые последствия оказываются куда более серьёзными, чем простое отклонение заявки.

Почему недостоверные документы влекут ничтожность, а не просто расторжение контракта

Когда факт представления недостоверных документов обнаруживается после того, как контракт уже заключён и исполняется, встаёт вопрос о правовой квалификации самого контракта. Судебная практика последовательно исходит из того, что в подобной ситуации речь идёт не о нарушении, устранимом расторжением договора на будущее время, а о пороке, который делает сделку ничтожной с момента её заключения. Основанием служит пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ: сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Разъяснение о том, что́ считается посягательством на публичные интересы, дано в пункте 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: посягающей на публичные интересы является в том числе сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом. Часть 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ как раз и содержит такой явно выраженный запрет — на совершение действий, ограничивающих конкуренцию при закупках.

Эта логика была прямо подтверждена в пункте 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017: государственный (муниципальный) контракт, заключённый с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным. В том же обзоре приводится пример: неверное применение правил подсчёта баллов при оценке заявок привело к неправильному определению победителя конкурса, что само по себе стало основанием для признания заключённого по результатам конкурса контракта ничтожным — то есть суды применяют этот подход не только к случаям прямого обмана, но и к любым нарушениям процедуры, которые повлияли на определение победителя.

Наиболее показательный для темы прецедент — дело, вошедшее в пункт 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020) (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 310-ЭС19-26526). Государственное бюджетное учреждение по итогам открытого конкурса заключило с обществом контракт на выполнение проектно-изыскательских работ и перечислило подрядчику аванс. Впоследствии выяснилось — по представлению прокуратуры — что для подтверждения опыта работы и деловой репутации в сфере проектирования общество представило на конкурс договоры подряда и акты выполненных работ, которые были составлены формально, в отсутствие реальных подрядных правоотношений. Верховный Суд РФ подтвердил: представление исполнителем государственного контракта недостоверных документов при проведении конкурса на его заключение может являться основанием ничтожности указанного контракта. При этом суд прямо сослался на статью 10 Гражданского кодекса РФ, запрещающую заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав, и на пункты 3 и 4 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, закрепляющие общий принцип добросовестности участников гражданского оборота и запрет извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Наряду со статьёй 168 Гражданского кодекса РФ в подобных ситуациях доктринально применима и статья 431.2 Гражданского кодекса РФ о заверениях об обстоятельствах: подавая заявку и подтверждающие документы, участник по существу заверяет заказчика в достоверности сведений о своём опыте, квалификации и деловой репутации, и заказчик, определяя победителя, полагается на эти заверения. Недостоверность заверения, данного в связи с исполнением обязательства или до заключения договора, по общему правилу статьи 431.2 Гражданского кодекса РФ порождает у стороны, предоставившей недостоверные заверения, обязанность возместить вызванные этим убытки, а в случаях, установленных законом, — и право другой стороны отказаться от договора. Применительно к государственным закупкам этот механизм не подменяет собой специальную квалификацию контракта как ничтожного по статье 168 Гражданского кодекса РФ, а лишь дополнительно подчёркивает: недостоверность документов, положенных в основу определения победителя, — это не техническая неточность, а нарушение, которое подрывает саму возможность добросовестного формирования договорной воли заказчика.

Знал ли заказчик о недостоверности: чья добросовестность оценивается судом

Признание контракта ничтожным само по себе ещё не решает вопрос о том, какая сторона понесёт связанные с этим неблагоприятные последствия — этот вопрос напрямую зависит от того, кто и когда узнал о недостоверности документов. Пункт 5 статьи 166 Гражданского кодекса РФ содержит правило об эстоппеле: заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность лицо действует недобросовестно, в частности если его поведение после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки. На первый взгляд это правило могло бы блокировать требование заказчика, который какое-то время исполнял ничтожный контракт — перечислял аванс, принимал документацию. Именно так и рассудил суд первой инстанции в деле № 310-ЭС19-26526, отказав учреждению в иске на том основании, что оно, принимая исполнение по контракту, впоследствии лишилось права ссылаться на его недействительность.

Однако Верховный Суд РФ занял иную позицию и поддержал апелляционную инстанцию, которая иск удовлетворила: если заказчик, принимая исполнение по контракту, не знал и не должен был знать о наличии оснований его ничтожности, применение положений пункта 5 статьи 166 Гражданского кодекса РФ исключается. В рассмотренном деле учреждение узнало о недостоверности представленных обществом документов только из представления прокуратуры — уже после заключения контракта и выплаты аванса, — то есть действия по перечислению аванса были совершены до того, как заказчику стало известно о нарушении, и потому не могут расцениваться как подтверждение сделки с таким пороком. Суд особо подчеркнул: иной подход означал бы, что недобросовестное лицо получает возможность извлекать имущественную выгоду из собственного противозаконного поведения, а это прямо противоречит запрету, установленному статьёй 10 Гражданского кодекса РФ, и нарушает публичный правопорядок в сфере закупок.

Отсюда следует практически важный вывод о распределении риска ничтожности между сторонами. Если заказчик на момент приёмки исполнения не знал и не должен был знать о недостоверности документов участника (то есть проверил всё, что было объективно возможно проверить на стадии допуска к закупке), он сохраняет право впоследствии заявить требование о применении последствий ничтожности контракта и добиться возврата выплаченных сумм. Если же, напротив, заказчик знал или в силу должной осмотрительности обязан был знать о пороках документов ещё на стадии определения победителя, но контракт всё равно заключил, — это уже вопрос об ответственности самого заказчика и его должностных лиц, вплоть до квалификации их действий как самостоятельного нарушения Закона № 44-ФЗ. А недобросовестный исполнитель, представивший недостоверные документы, в любом случае не вправе ссылаться на ничтожность контракта в свою пользу — эта логика отражена и в пункте 1 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2016), где указано, что победитель аукциона на право заключения государственного контракта не может ссылаться на недействительность этого договора и требовать применения последствий его недействительности в виде возврата уплаченного, если основания недействительности связаны с его же недобросовестным поведением.

Практика ФАС России и арбитражных судов: от отстранения заявки до реестра недобросовестных поставщиков

На стадии определения поставщика первой линией защиты от недостоверных документов выступает не суд, а сама комиссия по осуществлению закупок и контролирующий орган — территориальное управление ФАС России, куда участники вправе подать жалобу на действия комиссии. Как уже отмечалось, части 8 и 9 статьи 31 и пункт 3.1 статьи 53 Закона № 44-ФЗ обязывают комиссию отстранить участника от закупки сразу, как только недостоверность обнаружена, — вне зависимости от того, на каком этапе процедуры это произошло. Если комиссия проигнорировала признаки недостоверности и заказчик всё равно заключил контракт с таким участником, антимонопольный орган, установив это при проверке (в том числе по жалобе конкурента или по представлению прокуратуры), вправе выдать предписание, а впоследствии — иск о признании контракта недействительным может предъявить как сам заказчик, так и антимонопольный орган или прокурор, действующие в защиту публичных интересов.

Отдельный инструмент воздействия на недобросовестных участников — реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), который ведёт ФАС России на основании статьи 104 Закона № 44-ФЗ. Включение сведений об участнике в реестр — самостоятельная санкция, применяемая по решению антимонопольного органа и не тождественная ничтожности контракта: контракт может быть признан ничтожным судом даже без предварительного включения исполнителя в реестр, и наоборот. При этом практика ВС РФ показывает, что антимонопольные органы обязаны подходить к решению вопроса о включении в реестр не формально, а по существу: как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2016), нормативные акты обязывают антимонопольный орган проводить проверку поступивших документов и информации именно на наличие фактов недобросовестности исполнителя государственного (муниципального) контракта, а не ограничиваться констатацией формального нарушения. Согласно пункту 42 Обзора о контрактной системе от 28.06.2017 заказчик, со своей стороны, вправе оспорить в суде и решение антимонопольного органа об отказе во включении сведений о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков, если считает такой отказ необоснованным.

Показательно, что похожий подход применяется судами и за пределами Закона № 44-ФЗ — при закупках отдельными видами юридических лиц по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Так, в пункте 11 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением этого закона, разъяснено: представление участником закупки заведомо недостоверных сведений, которые позволили ему одержать победу в проводимой закупке, само по себе является актом недобросовестной конкуренции. Это подтверждает, что оценка недостоверных документов победителя как грубого нарушения основ конкурентной процедуры — не частная особенность отдельного дела, а последовательная линия высшей судебной инстанции применительно ко всей контрактной системе закупок для публичных и корпоративных нужд.

Последствия признания контракта ничтожным: реституция и запрет на оплату выполненных работ

Ничтожность сделки означает, что она не влечёт юридических последствий, на которые была направлена, и является недействительной с момента её совершения — это прямо следует из пункта 1 статьи 167 Гражданского кодекса РФ. Пункт 2 той же статьи устанавливает общее последствие: при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой всё полученное по сделке, а если возврат в натуре невозможен (в том числе когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или оказанной услуге) — возместить его стоимость. Применительно к государственным контрактам это правило корреспондирует со специальной нормой части 15 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, обязывающей заказчика отказаться от исполнения ничтожного контракта. Практически это означает, что выплаченный подрядчику аванс подлежит возврату заказчику как неосновательно удерживаемая сумма — оснований для его удержания у исполнителя, представившего недостоверные документы, не имеется.

Отдельный и особенно чувствительный для недобросовестного исполнителя вопрос — может ли он рассчитывать хотя бы на оплату фактически выполненных работ по общим правилам о неосновательном обогащении, если работы объективно были выполнены и имеют для заказчика ценность. Ответ на этот вопрос дан в пункте 20 Обзора судебной практики применения законодательства о контрактной системе от 28.06.2017: по общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления. Поскольку признание контракта ничтожным означает, что работы по факту выполнялись в отсутствие действующего контракта, это общее правило распространяется и на такую ситуацию: исполнитель, чьи недостоверные документы стали причиной ничтожности сделки, по общему правилу не вправе требовать оплаты выполненных работ ни по правилам о неосновательном обогащении, ни на ином основании — иное позволило бы ему извлечь выгоду из собственного недобросовестного поведения вопреки статье 10 Гражданского кодекса РФ. Это принципиально отличает данную категорию споров от случаев, когда контракт отсутствовал по объективным, не зависящим от исполнителя причинам (аварийные, срочные работы, длящиеся правоотношения) — там суды в порядке исключения допускают взыскание неосновательного обогащения.

Важен и вопрос сроков. Согласно пункту 1 статьи 181 Гражданского кодекса РФ срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной составляет три года; течение этого срока начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а если иск предъявляет лицо, не являющееся стороной сделки (например, прокурор или антимонопольный орган), — со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале исполнения, но в любом случае не позднее десяти лет со дня начала исполнения сделки. Это означает, что даже спустя продолжительное время после заключения и частичного исполнения контракта заказчик, узнавший о недостоверности документов победителя (например, из акта прокурорской проверки, как в описанном выше деле), сохраняет реальную возможность добиться возврата выплаченных сумм.

Практические рекомендации заказчику и участнику закупки

Заказчику стоит подходить к проверке документов участников не формально, а по существу, особенно если закупка предполагает дополнительные требования к опыту, квалификации и деловой репутации по статье 31 Закона № 44-ФЗ: запрашивать подтверждение сведений из независимых источников (реестры контрактов, открытые реестры саморегулируемых организаций, сведения об исполненных обязательствах), а не ограничиваться документами, представленными самим участником. Если недостоверность обнаружена до заключения контракта — закон не оставляет выбора: комиссия обязана отстранить такого участника от закупки в силу части 9 статьи 31 и пункта 3.1 статьи 53 Закона № 44-ФЗ, и промедление с этим решением создаёт риск последующего оспаривания уже заключённого контракта. Если же недостоверность вскрылась после заключения контракта и в ходе его исполнения — заказчику важно действовать оперативно: продолжение приёмки исполнения и оплаты после того, как о пороке документов стало достоверно известно, может быть расценено как поведение, из которого следует воля сохранить силу сделки, а это создаёт риск применения против самого заказчика правила об эстоппеле по пункту 5 статьи 166 Гражданского кодекса РФ.

• приостановить дальнейшую приёмку исполнения и оплату по контракту сразу после получения достоверных сведений о недостоверности документов участника;
• направить материалы в антимонопольный орган и, при наличии признаков преступления, в правоохранительные органы;
• подготовить и предъявить иск о признании контракта ничтожным и применении последствий его недействительности с требованием о возврате выплаченных сумм;
• инициировать перед ФАС России вопрос о включении сведений о недобросовестном участнике в реестр недобросовестных поставщиков по статье 104 Закона № 44-ФЗ.

Участнику закупки, в свою очередь, стоит исходить из того, что подтверждение опыта и деловой репутации формальными или фиктивными документами — не техническое нарушение, которое в худшем случае приведёт к отклонению заявки, а основание для последующей ничтожности всего контракта с обязанностью вернуть уже полученную оплату и без права на компенсацию фактически понесённых затрат. Прежде чем подавать заявку на закупку с дополнительными требованиями к опыту, квалификации или ресурсам, целесообразно заранее проверить, действительно ли имеющиеся у компании документы (договоры, акты, отзывы заказчиков) отражают реально исполненные обязательства, а не оформлены задним числом или между аффилированными лицами без фактического исполнения. Стоит также учитывать, что даже частичное исполнение уже заключённого контракта не «исцеляет» порок, связанный с недостоверностью документов, представленных на конкурс, — ничтожность сохраняется независимо от того, сколько времени контракт фактически исполнялся, а единственный барьер для заказчика — это его собственная осведомлённость о нарушении на момент принятия исполнения.

Краткая сводка

• Представление участником закупки недостоверных документов, повлиявших на определение победителя, может служить основанием ничтожности заключённого по итогам конкурса государственного (муниципального) контракта по пункту 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ и части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ.
• Прямое подтверждение этого подхода на конкретном примере — пункт 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020), Определение № 310-ЭС19-26526.
• Если заказчик, принимая исполнение по контракту, не знал и не должен был знать о недостоверности документов, правило об эстоппеле (пункт 5 статьи 166 Гражданского кодекса РФ) к нему не применяется, и он вправе требовать применения последствий ничтожности.
• Недобросовестный исполнитель не вправе ссылаться на ничтожность контракта в свою пользу и не вправе требовать оплаты фактически выполненных работ — по общему правилу пункта 20 Обзора о контрактной системе от 28.06.2017 работы без действующего контракта оплате не подлежат.
• Комиссия по осуществлению закупок обязана отстранять участника при обнаружении недостоверных документов в силу части 9 статьи 31 и пункта 3.1 статьи 53 Закона № 44-ФЗ; отдельная санкция за недобросовестность — включение в реестр недобросовестных поставщиков по статье 104 Закона № 44-ФЗ.
• Последствие ничтожности — двусторонняя реституция по статье 167 Гражданского кодекса РФ; срок исковой давности — три года с начала исполнения сделки (для третьих лиц — не более десяти лет) по пункту 1 статьи 181 Гражданского кодекса РФ.

Таким образом, недостоверные документы участника закупки — это не формальный повод для отклонения заявки, а порок, способный обрушить уже заключённый и частично исполненный государственный контракт: суд признаёт такой контракт ничтожным, обязывает исполнителя вернуть полученный аванс и, как правило, лишает его права на оплату выполненных работ, тогда как добросовестный заказчик, не знавший о нарушении на момент принятия исполнения, сохраняет право защитить свои интересы независимо от того, сколько времени контракт фактически действовал.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Недействительность сделки: правовое регулирование и последствия
• Признание договора недействительным
• Неосновательное обогащение: когда требование подлежит удовлетворению