Антикоррупционные стандарты поведения: запреты, ограничения и обязанности

Антикоррупционный стандарт поведения — это установленная законом для определённой сферы деятельности единая система запретов, ограничений и обязанностей, которая должна предупреждать коррупцию ещё до того, как появится повод для уголовного дела. Введение таких стандартов прямо названо в статье 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Практически это означает, что государственный и муниципальный служащий, а во многом и работник обычной коммерческой организации, обязан не просто «не брать взяток», а выполнять набор конкретных действий: декларировать доходы, письменно сообщать о личной заинтересованности, отказываться от подарков, уведомлять о попытках склонить его к коррупционному правонарушению. Ниже приведён подробный разбор того, из каких норм складывается этот стандарт, что грозит за его нарушение и как вести себя служащему в двух самых частых ситуациях — при конфликте интересов и при попытке склонения.

Что такое антикоррупционный стандарт поведения и откуда он берётся

Базовым актом здесь выступает Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Он определяет само понятие коррупции, перечисляет меры профилактики и закрепляет обязанности, ограничения и запреты, которые в совокупности и образуют антикоррупционный стандарт. Идея стандарта в том, что для каждой области деятельности — государственной гражданской службы, службы в органах внутренних дел, муниципальной службы, работы в отдельных организациях — устанавливается свой единый набор правил поведения, одинаковый для всех, кто занимает соответствующие должности. Это принципиально отличает антикоррупционный стандарт от оценки конкретного поступка: нарушением считается уже само неисполнение установленной обязанности, даже если никакой выгоды человек фактически не получил и никакого ущерба не наступило.

Общие нормы Закона № 273-ФЗ разворачиваются в отраслевом законодательстве. Для гражданских служащих это Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (обязанности — статья 15, ограничения — статья 16, запреты — статья 17, требования к служебному поведению — статья 18), для муниципальных служащих — Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», для сотрудников органов внутренних дел — Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ. Единство подхода обеспечивает и Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика публичной службы предопределяет особый правовой статус служащего и оправдывает установление для него дополнительных ограничений, запретов и обязанностей, — эта позиция сформулирована, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 № 26-П и воспроизводится в более поздних актах.

Обязанности: сведения о доходах и расходах, уведомление о склонении

Первая по значимости обязанность — представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Она закреплена статьёй 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ и распространяется не только на самого служащего, но и на его супруга (супругу) и несовершеннолетних детей. Сведения подаются по должностям, включённым в специальные перечни, утверждаемые указами Президента РФ и актами ведомств. Отдельно статьёй 8.1 того же закона установлена обязанность представлять сведения о расходах — о каждой сделке по приобретению земельного участка, иного объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, цифровых финансовых активов, если сумма сделки превышает общий доход служащего и его супруга за три последних года, — с указанием источника средств. Механизм контроля за расходами детализирован Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ. Для гражданских служащих эти же обязанности продублированы статьями 20 и 20.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ.

Вторая обязанность — уведомление о склонении к коррупционным правонарушениям. Согласно статье 9 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Обратите внимание: закон говорит именно о «каждом случае обращения», то есть уведомление подаётся независимо от того, ответил служащий отказом сразу или задумался. Невыполнение этой обязанности само по себе является правонарушением, влекущим увольнение либо привлечение к иным видам ответственности. Порядок уведомления (форма, сроки, регистрация в журнале) устанавливается нормативным актом соответствующего органа, и именно соблюдение установленного порядка проверяется впоследствии.

Запреты и ограничения: конфликт интересов, подарки, бизнес, зарубежные активы

Центральный элемент стандарта — правила о конфликте интересов. Статья 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов, имущества, имущественных прав, услуг имущественного характера или иных выгод не только самим служащим, но и лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве (родителями, супругами, детьми, братьями, сёстрами, а также братьями, сёстрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), а равно гражданами и организациями, с которыми служащий или его близкие связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Статья 11 того же закона обязывает принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и уведомлять о нём в установленном порядке; урегулирование может состоять в изменении должностного положения служащего, вплоть до отстранения, в отказе от выгоды, а также в отводе или самоотводе.

Далее — запрет получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей. Пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ запрещает гражданскому служащему получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц: подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются собственностью соответствующего публично-правового образования и передаются по акту в государственный орган; служащий, сдавший подарок, вправе его выкупить в установленном порядке. Часто встречающаяся ошибка — ссылка на пункт 1 статьи 575 Гражданского кодекса РФ, допускающий обычные подарки стоимостью не выше трёх тысяч рублей. Эта норма ограничивает дарение с гражданско-правовой стороны, но не создаёт для служащего права принимать подарки в связи с должностным положением: служебный запрет действует самостоятельно.

Служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и участвовать на платной основе в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом (статья 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ). Если владение приносящими доход ценными бумагами и долями участия ведёт к конфликту интересов, они подлежат передаче в доверительное управление. Отдельный блок — запрет открывать и иметь счета (вклады) в иностранных банках за пределами России, хранить там наличные и ценности, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами; он установлен Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ и распространяется также на супруга и несовершеннолетних детей служащего.

Наконец, стандарт продолжает действовать и после ухода со службы. Статья 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ устанавливает, что гражданин, замещавший должность из специального перечня, в течение двух лет после увольнения вправе работать в организации, отдельные функции государственного управления которой входили в его должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в течение тех же двух лет он обязан сообщать новому работодателю сведения о последнем месте службы, а работодатель обязан в десятидневный срок уведомить о заключении договора представителя нанимателя по последнему месту службы бывшего служащего. Эти же правила закреплены статьёй 64.1 Трудового кодекса РФ, а за неуведомление работодатель отвечает по статье 19.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Антикоррупционные стандарты в организациях

Требование строить антикоррупционную систему адресовано не только государству. Статья 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ обязывает организации разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, причём независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и отраслевой принадлежности. Закон называет примерный перечень таких мер: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработка и внедрение стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы; принятие кодекса этики и служебного поведения работников; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчётности и использования поддельных документов. На практике это оформляется локальными нормативными актами — антикоррупционной политикой, положением о конфликте интересов, порядком уведомления о склонении, регламентом проверки контрагентов. Формально составленные «для галочки» документы задачу не решают: значение имеет реальное функционирование процедур, поскольку именно принятие всех зависящих мер обсуждается при решении вопроса об ответственности юридического лица.

Ответственность за нарушение стандарта и позиции высших судов

Дисциплинарный уровень описан статьями 59.1–59.3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ: за несоблюдение ограничений и запретов налагаются замечание, выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии, а по основаниям части 1 статьи 59.2 служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия. К таким основаниям отнесены непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, непредставление сведений о доходах и расходах или представление заведомо недостоверных либо неполных сведений, участие на платной основе в органе управления коммерческой организации, занятие предпринимательской деятельностью, нарушение запрета на зарубежные счета и иностранные финансовые инструменты. Взыскание применяется на основании доклада кадрового подразделения по профилактике коррупционных правонарушений, а при направлении доклада в комиссию — и на основании её рекомендации; при этом учитываются характер и тяжесть проступка, обстоятельства его совершения и предшествующее исполнение служащим своих обязанностей. Сведения об уволенных в связи с утратой доверия включаются в реестр, предусмотренный статьёй 15 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ.

Административная ответственность юридического лица за незаконное вознаграждение от его имени предусмотрена статьёй 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях: штраф исчисляется кратно сумме незаконно переданного вознаграждения и сопровождается его конфискацией. Уголовная ответственность наступает по статьям 290 (получение взятки), 291 (дача взятки), 291.1 (посредничество во взяточничестве) и 291.2 (мелкое взяточничество) Уголовного кодекса РФ, а в коммерческом секторе — по статьям 204, 204.1 и 204.2 Уголовного кодекса РФ о коммерческом подкупе. Важно понимать, что уровни ответственности самостоятельны: отказ в возбуждении уголовного дела сам по себе не исключает дисциплинарного взыскания за коррупционный проступок.

Две позиции высших судов показывают, как это работает на деле. Верховный Суд РФ в обзоре практики применения судами в 2014–2016 годах законодательства о противодействии коррупции при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий (утверждён Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016), разъяснил, что устного сообщения руководителю о личной заинтересованности недостаточно: уведомление должно быть письменным и сделанным до начала исполнения обязанностей, на которые заинтересованность способна повлиять. В одном из приведённых в обзоре дел судебный пристав-исполнитель вела исполнительное производство в отношении собственного отца и ограничилась устным сообщением начальнику — увольнение в связи с утратой доверия признано законным. Там же зафиксировано, что конфликт интересов существует и тогда, когда выгода фактически не получена: служащий, входивший в состав аукционной комиссии, где участвовала его супруга, был обоснованно уволен, хотя супруга аукцион проиграла, — закон говорит о ситуации, при которой заинтересованность не только влияет, но и может повлиять на беспристрастность.

Обратная по направленности гарантия сформулирована Конституционным Судом РФ в постановлении от 06.04.2020 № 14-П. Суд признал пункт 1.1 части 1 статьи 37 и пункт 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ не противоречащими Конституции РФ, но истолковал их ограничительно: увольнение в связи с утратой доверия — это мера ответственности, а потому она возможна лишь за правонарушение, совершённое человеком тогда, когда он уже имел статус государственного гражданского служащего. Если сведения о доходах не были представлены при поступлении на службу, а кадровое подразделение вопреки закону всё же назначило гражданина на должность, отвечать «по порочащему основанию» он не должен: это следствие нарушения органом порядка приёма на службу, а не виновного проступка служащего. Что касается взяточничества, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» пояснил, что предметом взятки и коммерческого подкупа могут быть не только деньги, ценные бумаги и иное имущество, но и незаконное оказание услуг имущественного характера, и предоставление имущественных прав — например, освобождение от долга, ремонт квартиры, передача автомобиля во временное пользование, кредит по заниженной ставке. Преступление считается оконченным с момента принятия хотя бы части ценностей, причём не имеет значения, успел ли получатель реально ими воспользоваться.

Что делать служащему при конфликте интересов и при склонении к коррупции

Если Вы обнаружили, что предстоящее решение затрагивает интересы Ваших родственников, свойственников или связанных с Вами лиц и организаций, порядок действий такой. Во-первых, не приступайте к исполнению соответствующих обязанностей. Во-вторых, подайте письменное уведомление о возникшей личной заинтересованности — по форме, утверждённой в Вашем органе, а при отсутствии формы в произвольном виде, и обязательно с регистрацией входящего. В-третьих, если процедура предусматривает отвод или самоотвод, заявите его письменно и до совершения юридически значимых действий. В-четвёртых, сохраните у себя копию уведомления с отметкой о принятии: практика показывает, что спор чаще всего сводится к доказыванию самого факта и момента уведомления. Дальнейшее — компетенция представителя нанимателя и комиссии по урегулированию конфликта интересов, которые вправе изменить Ваше должностное положение, отстранить от конкретных обязанностей или предложить отказаться от выгоды.

При склонении к коррупционному правонарушению схема иная. Прямо и однозначно откажитесь от предложения, по возможности при свидетелях, и не берите передаваемый предмет даже «на время» или «чтобы вернуть позже» — с точки зрения уголовного закона принятие части ценностей уже образует оконченное преступление. Как можно скорее подайте уведомление в порядке статьи 9 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, максимально подробно изложив дату, время, место, данные обратившегося лица, суть предложения и свидетелей; зарегистрируйте уведомление и оставьте себе копию. Если предмет всё же оказался у Вас (подброшен, оставлен в кабинете, переведён на счёт), незамедлительно зафиксируйте это письменно и сообщите руководителю и в правоохранительные органы. Не ведите самостоятельных «проверок» и переговоров с обратившимся лицом — это создаёт риск иной оценки Ваших действий. При появлении признаков проверки в отношении Вас имеет смысл заранее обратиться к адвокату: объяснения, данные на этой стадии, впоследствии влияют и на дисциплинарный, и на уголовный процесс.

Краткая сводка: антикоррупционные стандарты поведения

• Антикоррупционный стандарт — единая для сферы деятельности система запретов, ограничений и обязанностей; его введение названо статьёй 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ одним из основных направлений противодействия коррупции.
• Ключевые обязанности: представление сведений о доходах и расходах за себя, супруга (супругу) и несовершеннолетних детей (статьи 8 и 8.1 Закона № 273-ФЗ) и уведомление о каждом случае склонения к коррупционному правонарушению (статья 9 того же закона).
• Ключевые запреты: непринятие мер по конфликту интересов (статьи 10 и 11 Закона № 273-ФЗ), получение вознаграждений в связи с исполнением обязанностей, предпринимательская деятельность, зарубежные счета и иностранные финансовые инструменты, а также двухлетние ограничения после увольнения (статья 12 Закона № 273-ФЗ, статья 64.1 Трудового кодекса РФ).
• Организации любой формы собственности обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции — статья 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
• Ответственность многоуровневая: увольнение в связи с утратой доверия (статья 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ) с включением в реестр, административная по статьям 19.28 и 19.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях, уголовная по статьям 290, 291, 291.2 и 204 Уголовного кодекса РФ.
• Уведомление о личной заинтересованности всегда письменное и до исполнения обязанностей (обзор, утверждённый Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016); увольнение за утрату доверия невозможно за деяние, совершённое до приобретения статуса служащего (постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2020 № 14-П).

Таким образом, антикоррупционный стандарт поведения — это не декларация, а набор конкретных и проверяемых действий, невыполнение которых само по себе образует правонарушение и способно стоить должности даже без уголовного дела и без реально полученной выгоды. Практический вывод прост: любое сомнение решается в пользу письменного уведомления, поданного заблаговременно и зарегистрированного, а спорные ситуации — от конфликта интересов до проверки достоверности сведений о доходах — разумнее разбирать с юристом до, а не после принятия решения представителем нанимателя.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Адвокат по уголовным делам: какие преступления являются коррупционными?
• Адвокат по трудовым спорам: локальные акты по предупреждению коррупции в коммерческой организации
• Обращение в доход государства имущества, законность происхождения которого не подтверждена