Какая ответственность установлена за нарушение земельного законодательства?

Коротко: за земельные правонарушения отвечают по четырём линиям — дисциплинарной (ст. 75 ЗК РФ), имущественной (ст. 76 ЗК РФ), административной и уголовной (ст. 254 УК РФ). Чаще всего штрафуют по ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие участка — от 1 % кадастровой стоимости, но не менее 5 000 рублей.

Ниже приведен подробный разбор правовых норм, исключений и практических вариантов.

Какие виды ответственности предусмотрены за нарушение земельного законодательства?

В главе XIII Земельного кодекса РФ («Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель») закреплены четыре самостоятельные формы юридической ответственности. Они не заменяют друг друга: за одно и то же нарушение виновного могут одновременно оштрафовать по КоАП РФ, обязать возместить причинённый вред и привлечь к дисциплинарной ответственности по месту работы.

• дисциплинарная — ст. 75 ЗК РФ;
• имущественная (гражданско-правовая) — ст. 76 ЗК РФ;
• административная — п. 1 ст. 74 ЗК РФ и составы КоАП РФ;
• уголовная — п. 1 ст. 74 ЗК РФ и составы УК РФ.

Отдельно отметим, что субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за земельные правонарушения, не урегулированные федеральным законом: региональные кодексы об административных правонарушениях содержат составы вроде нарушения режима использования земель или захламления участков. Поэтому при получении протокола важно смотреть, по какому именно акту он составлен — федеральному или региональному.

Что грозит за самовольное занятие земельного участка?

Самовольное занятие участка или его части — самый распространённый состав. По ст. 7.1 КоАП РФ наказуемо использование земли лицом, не имеющим на неё предусмотренных законом прав. Здесь не важны добрые намерения и давность пользования: значение имеет только наличие оформленного права — собственности, аренды, сервитута, постоянного (бессрочного) пользования. Размер штрафа привязан к кадастровой стоимости земли.

• граждане — от 1 до 1,5 % кадастровой стоимости участка, но не менее 5 000 рублей; если кадастровая стоимость не определена — от 5 000 до 10 000 рублей;
• должностные лица — от 1,5 до 2 % кадастровой стоимости, но не менее 20 000 рублей; при неопределённой стоимости — от 20 000 до 50 000 рублей;
• юридические лица — от 2 до 3 % кадастровой стоимости, но не менее 100 000 рублей; при неопределённой стоимости — от 100 000 до 200 000 рублей.

Если занята только часть участка, административный штраф в процентах рассчитывается пропорционально площади самовольно занятой части — на это прямо указывает примечание к ст. 7.1 КоАП РФ. То есть при захвате двух соток из двадцати процент считается от кадастровой стоимости этих двух соток, но правило о минимальной сумме штрафа продолжает действовать.

Штрафом дело не заканчивается. По п. 2 ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые участки возвращаются их правообладателям без возмещения затрат, понесённых нарушителем за время незаконного пользования. А по п. 3 ст. 76 ЗК РФ приведение земли в пригодное состояние и снос зданий и сооружений, возведённых при самовольном занятии, выполняются виновными лицами или за их счёт. Судьба такой постройки решается по ст. 222 ГК РФ с учётом разъяснений постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44.

На практике самовольное занятие чаще всего выявляется в спорах с соседями и при уточнении границ — как разграничить его с самоуправством и как вернуть свои метры, мы разбирали в материалах Разграничение самоуправства и самовольного занятия земельного участка при строительстве объектов без разрешительной документации и Сосед перенёс забор и занял часть участка: как восстановить границу.

Какие штрафы установлены за порчу земель и нецелевое использование участка?

Вторая большая группа составов защищает качество почвы и целевое назначение земли. Здесь наказывают не за то, что участком владеет не тот, а за то, что с ним делают: снимают плодородный слой, сваливают отходы, застраивают сельхозугодья или годами их не обрабатывают. Ниже — действующие размеры штрафов по ключевым статьям.

Если кадастровая стоимость участка не определена, вместо процентов применяются фиксированные суммы, прямо названные в соответствующей статье. Смежные составы находятся и за пределами главы 8 КоАП РФ: самовольное занятие лесного участка наказывается по ст. 7.9 КоАП РФ, а нарушение правил охраны водных объектов, влекущее их загрязнение и засорение, — по ст. 8.13 КоАП РФ.

Когда за земельное нарушение наступает уголовная ответственность?

Базовый «земельный» состав в уголовном законе — ст. 254 УК РФ «Порча земли». Преступлением признаётся отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, если это повлекло причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

• по ч. 1 ст. 254 УК РФ — штраф до 200 000 рублей или в размере дохода осуждённого за период до 18 месяцев, лишение права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до 3 лет, обязательные работы до 480 часов либо исправительные работы до 2 лет;
• по ч. 2 ст. 254 УК РФ (те же деяния в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации) — ограничение свободы, принудительные работы или лишение свободы на срок до 2 лет;
• по ч. 3 ст. 254 УК РФ (если по неосторожности наступила смерть человека) — принудительные работы или лишение свободы на срок до 5 лет.

Ключевое разграничение с административным правонарушением такое: деяния, повлекшие порчу земли в результате нарушения правил, не указанных в ч. 1 ст. 254 УК РФ, состав этого преступления не образуют, но могут квалифицироваться как административное правонарушение — например, по ст. 8.6 КоАП РФ. К таким действиям относят загрязнение земли отходами при образовании стихийных свалок, порчу земли сточными водами и тому подобное. Нет ни специальных веществ, ни вредных последствий для здоровья человека и окружающей среды — нет и уголовного дела.

Кроме порчи земли, к «земельным» преступлениям относят и другие составы:

• ст. 170 УК РФ — регистрация заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, занижение кадастровой стоимости, совершённые должностным лицом из корыстной или иной личной заинтересованности;
• ст. 170.2 УК РФ — внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или карту-план территории;
• ст. 246 УК РФ — нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов;
• ст. 262 УК РФ — нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, повлёкшее значительный ущерб.

Разъяснения о применении законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21. Именно им суды руководствуются, оценивая, есть ли вред окружающей среде, как его исчислять и как отграничивать преступление от административного проступка.

Кто выявляет земельные правонарушения и в какие сроки?

Соблюдение требований земельного законодательства проверяют органы государственного земельного надзора (ст. 71 ЗК РФ): Росреестр — по вопросам прав на землю, границ и целевого использования; Россельхознадзор — по землям сельскохозяйственного назначения; Росприроднадзор — в части охраны почв и окружающей среды. Параллельно действует муниципальный земельный контроль (ст. 72 ЗК РФ), а общий порядок контрольных мероприятий установлен Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ.

По итогам проверки помимо протокола выдаётся предписание об устранении нарушения с конкретным сроком. Игнорировать его опасно: по ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в срок предписания органа государственного земельного надзора влечёт штраф для граждан от 10 000 до 20 000 рублей, для должностных лиц — от 30 000 до 50 000 рублей или дисквалификацию до 3 лет, для организаций — от 100 000 до 200 000 рублей. Повторное нарушение по ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ обходится дороже: до 50 000 рублей для граждан, до 100 000 рублей для должностных лиц и до 300 000 рублей для организаций.

Сроки давности установлены ст. 4.5 КоАП РФ. По общему правилу постановление не может быть вынесено по истечении 60 календарных дней со дня совершения правонарушения, а по делам, которые рассматривает судья, — 90 календарных дней. За нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользования (сюда относится и порча земель) срок давности составляет один год. При длящемся нарушении — а самовольное занятие участка суды относят именно к таким — срок исчисляется со дня его обнаружения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Как возмещается вред, причинённый земельным правонарушением?

Согласно п. 1 ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объёме вред, причинённый в результате совершения ими земельных правонарушений. Возмещение производится по правилам глав 59 и 60 ГК РФ, а при взыскании причинённых убытков — также по правилам ст. 15 ГК РФ. Убытки, причинённые нарушением прав правообладателей земельных участков, возмещаются по ст. 62 ЗК РФ, а само нарушенное положение восстанавливается по ст. 60 ЗК РФ.

Если пострадала почва как объект охраны окружающей среды, вред считают по особым правилам: ст. 77 и 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и утверждённая приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238 методика исчисления размера вреда, причинённого почвам. Суммы по такой методике могут многократно превышать размер административного штрафа, и уплата штрафа от их взыскания не освобождает.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 разъяснило, что вред окружающей среде возмещается в денежной форме и (или) в натуре, а наличие разрешительной документации или положительного заключения экспертизы само по себе не освобождает причинителя от возмещения. Практический вывод для землепользователя простой: разработанный и исполненный проект рекультивации способен заменить денежное взыскание либо существенно его уменьшить.

В каких случаях наступает дисциплинарная ответственность?

В соответствии со ст. 75 ЗК РФ должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. То есть первична ответственность организации, и лишь затем работодатель вправе спросить с конкретного работника.

Порядок привлечения определяется трудовым законодательством и законодательством о государственной и муниципальной службе. Виды взысканий — замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ), процедура и сроки — ст. 193 ТК РФ: взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения, до применения обязательно истребуется письменное объяснение. Для служащих действуют ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ст. 57, 58 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Могут ли изъять земельный участок за нарушения?

Да, это крайняя мера, и применяется она только по решению суда. У собственника участок может быть изъят, если он не используется по целевому назначению в течение трёх лет (ст. 284 ГК РФ) либо используется с грубым нарушением правил рационального использования земли — в том числе не по целевому назначению или способом, приводящим к существенному снижению плодородия почв или значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ). Порядок изъятия установлен ст. 286 ГК РФ.

У лиц, которые не являются собственниками (арендаторов, землепользователей, землевладельцев), право на участок принудительно прекращается по ст. 54 ЗК РФ. Обязательное условие — предварительное привлечение к административной ответственности и неустранение нарушения в срок, указанный в выданном предписании. Для земель сельскохозяйственного назначения действуют дополнительные правила ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: изъятый участок продаётся с публичных торгов.

Как оспорить штраф или предписание земельного надзора?

1. Получите копию постановления и материалы дела, зафиксируйте дату вручения — от неё считается срок обжалования.
2. Подайте жалобу на постановление вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган или в суд (ст. 30.1 КоАП РФ) в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ).
3. Если срок пропущен по уважительной причине, заявите ходатайство о его восстановлении — такая возможность прямо предусмотрена ст. 30.3 КоАП РФ.
4. Предписание об устранении нарушения обжалуется отдельно — гражданами по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ, организациями и предпринимателями — по правилам Арбитражного процессуального кодекса РФ.
5. Соберите доказательства: правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, выписку из ЕГРН, межевой план, заключение кадастрового инженера о фактических границах, фотоматериалы.
6. Если нарушение действительно было, устраните его до рассмотрения дела и заявите о смягчении: о малозначительности (ст. 2.9 КоАП РФ), о замене штрафа предупреждением (ст. 4.1.1 КоАП РФ) или о снижении штрафа ниже низшего предела (ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ).

Частые вопросы

Оштрафуют ли, если я пользуюсь соседской землёй по устной договорённости?

Да. Для состава по ст. 7.1 КоАП РФ значение имеет наличие оформленного права на участок, а устная договорённость с соседом его не создаёт. Права на землю подлежат государственной регистрации, поэтому надзорный орган оценивает сведения ЕГРН, а не отношения между людьми. Оформите аренду, сервитут или перераспределение границ — тогда основание для штрафа отпадёт.

Могут ли наказать дважды за одно и то же нарушение?

Дважды за одно административное правонарушение — нет, это запрещает ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Но виды ответственности складываются: штраф по КоАП РФ не освобождает ни от возмещения вреда по ст. 76 ЗК РФ, ни от исполнения предписания, а неисполнение предписания образует уже новое, самостоятельное правонарушение по ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ.

Освобождает ли уплата штрафа от возврата самовольно занятого участка?

Нет. По п. 2 ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые участки возвращаются правообладателям, причём затраты, произведённые за время незаконного пользования, нарушителю не компенсируются. Постройки, возведённые на чужой земле, сносятся виновным лицом или за его счёт (п. 3 ст. 76 ЗК РФ, ст. 222 ГК РФ). Административный штраф — самостоятельная мера, он этих обязанностей не отменяет.

Что будет, если не снести постройку по вступившему в силу решению суда?

Решение исполняется принудительно в порядке Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Пристав установит срок для добровольного исполнения, затем взыщет исполнительский сбор, а снос может быть организован за счёт должника с последующим взысканием с него расходов. Дополнительно возможен административный штраф за неисполнение требований исполнительного документа.

Краткая сводка: ответственность за нарушение земельного законодательства

• Глава XIII ЗК РФ закрепляет четыре формы ответственности: дисциплинарную (ст. 75 ЗК РФ), имущественную (ст. 76 ЗК РФ), административную и уголовную (п. 1 ст. 74 ЗК РФ).
• Самовольное занятие участка — ст. 7.1 КоАП РФ: для граждан от 1 до 1,5 % кадастровой стоимости, но не менее 5 000 рублей; для организаций — от 2 до 3 %, но не менее 100 000 рублей.
• Порча земель наказывается по ст. 8.6 КоАП РФ, невыполнение обязанностей по рекультивации — по ст. 8.7 КоАП РФ, нецелевое использование и неиспользование сельхозземель — по ст. 8.8 КоАП РФ.
• Уголовная ответственность за порчу земли наступает по ст. 254 УК РФ только при вреде здоровью человека или окружающей среде; смежные составы — ст. 170, 170.2, 246, 262 УК РФ, разъяснения — постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21.
• Вред возмещается в полном объёме (ст. 76 ЗК РФ, ст. 15 ГК РФ), для почв — по ст. 77 и 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ с учётом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49.
• Крайняя мера — изъятие участка по ст. 284 и 285 ГК РФ или принудительное прекращение права по ст. 54 ЗК РФ; постановление обжалуется в течение 10 суток (ст. 30.3 КоАП РФ).

Таким образом, ответственность за нарушение земельного законодательства многослойна: административный штраф по КоАП РФ, обязанность возместить вред и вернуть участок по ст. 76 ЗК РФ, дисциплинарное взыскание для работника по ст. 75 ЗК РФ и — при вреде здоровью человека или окружающей среде — уголовное преследование по ст. 254 УК РФ. Практический алгоритм для землепользователя такой: проверить сведения ЕГРН о своих границах и виде разрешённого использования, исполнить предписание в назначенный срок, а постановление о штрафе при несогласии обжаловать в течение 10 суток.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Земельные споры
• Адвокат по гражданским делам