Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским правом

Коротко: РФ, регионы и муниципалитеты участвуют в гражданском обороте на равных началах с гражданами и организациями (ст. 124 ГК РФ), но выступают через органы власти в пределах их компетенции (ст. 125 ГК РФ) и отвечают по долгам не бюджетом конкретного ведомства, а имуществом казны в целом (ст. 126 ГК РФ).

Ниже приведён подробный разбор того, кто действует от имени государства в гражданских правоотношениях, в каких именно отношениях оно участвует, чем это участие отличается от участия обычных лиц и по каким правилам государство отвечает по своим обязательствам.

Кто выступает от имени Российской Федерации, региона и муниципалитета в гражданских отношениях?

По общему правилу от имени Российской Федерации и субъектов РФ своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти — в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). От имени муниципальных образований в том же порядке действуют органы местного самоуправления — в пределах компетенции, установленной уставом муниципального образования и иными актами (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, от их имени по специальному поручению могут действовать не только органы власти, но и юридические лица, и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ) — например, при передаче отдельных полномочий по управлению государственным или муниципальным имуществом.

Важная особенность: высшие органы государственной власти — Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, главы администраций и законодательные органы субъектов РФ — напрямую в гражданских правоотношениях от имени публично-правового образования не участвуют. Для их материально-технического обеспечения создаются отдельные юридические лица — управления делами, финансово-хозяйственные подразделения — в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий, которые выступают от собственного имени.

На практике от имени Российской Федерации чаще всего действуют органы исполнительной власти — Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства. На уровне субъекта РФ исполнительные функции возложены на региональные правительства, администрации и иные органы исполнительной власти. На муниципальном уровне без доверенности от имени муниципального образования, в соответствии с уставом, вправе действовать глава местной администрации и другие должностные лица; органы местного самоуправления, наделённые правами юридического лица, выступают в организационно-правовой форме муниципального учреждения.

Это имеет прямое практическое значение: действия органа власти или уполномоченного лица, совершённые в пределах его компетенции, признаются действиями самого публично-правового образования. Поэтому первый вопрос в любом споре с государством — входило ли оспариваемое действие в полномочия конкретного органа или должностного лица.

В каких гражданских правоотношениях участвуют публично-правовые образования?

Круг отношений с участием государства, регионов и муниципалитетов шире, чем принято думать в быту. Основные группы:

• Вещные отношения — РФ, субъекты РФ и муниципальные образования являются собственниками имущества, составляющего государственную (ст. 214 ГК РФ) или муниципальную (ст. 215 ГК РФ) казну.
• Обязательственные отношения — государственные и муниципальные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных нужд; заказчик (орган власти или подведомственное учреждение) действует от имени и в интересах публично-правового образования, а должником по обязательствам из контракта остаётся именно оно.
• Деликтные отношения — возмещение вреда, причинённого гражданину или организации незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, ст. 1069 ГК РФ); вред возмещается за счёт соответствующей казны.
• Наследственные отношения — переход к РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию выморочного имущества, если наследников нет, они отстранены от наследования либо отказались от наследства (ст. 1151 ГК РФ); подробный порядок разобран в материале «Как наследуется выморочное имущество?».
• Корпоративные и приватизационные отношения — участие в уставном капитале хозяйственных обществ, а также передача государственного и муниципального имущества в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке приватизации, например при приватизации квартиры.

Особенности участия публично-правового образования в каждом из этих видов отношений — в частности, порядок заключения госконтракта и переход выморочного имущества — подробно разобраны в отдельном материале «Особенности участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданских правоотношений».

Чем участие государства в гражданском обороте отличается от участия граждан и организаций?

Основной принцип — равенство участников гражданских правоотношений (ст. 124 ГК РФ): к РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Государство не вправе в одностороннем порядке менять условия уже заключённого гражданско-правового договора, ссылаясь на свой публичный статус.

Вместе с тем есть особенности, связанные именно с природой этих субъектов. Во-первых, ответственность по обязательствам государство несёт не за счёт бюджета конкретного ведомства, а за счёт имущества соответствующей казны в целом (ст. 126 ГК РФ) — подробнее в следующем разделе. Во-вторых, действует специальный порядок принудительного исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с бюджета — не через судебных приставов, а через органы Федерального казначейства и финансовые органы (ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ). В-третьих, в отношениях с иностранным элементом РФ и субъекты РФ по общему правилу отвечают на общих основаниях, но законом или международным договором может быть установлено изъятие из этого правила (ст. 127 ГК РФ).

Практическое значение: для гражданина или бизнеса, вступающего в отношения с государством — заключающего госконтракт, оспаривающего отказ чиновника или требующего возместить вред, — стороной спора формально является не министерство или администрация, а РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице этого органа. Это важно правильно указать в исковом заявлении: ошибка в определении надлежащего ответчика — частая причина затягивания дела.

Кто отвечает по обязательствам государства и как взыскать долг с казны?

По общему правилу РФ, субъекты РФ и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, закреплённого за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Юридические лица, созданные РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием, не отвечают по обязательствам своего учредителя, и наоборот — публично-правовое образование не отвечает по обязательствам созданных им юридических лиц. Исключение — случаи, когда законом установлена субсидиарная ответственность собственника, например по обязательствам казённых предприятий и учреждений при недостаточности их имущества.

Вред, причинённый гражданину или организации незаконными действиями (бездействием) органов власти или их должностных лиц, взыскивается за счёт казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования (ст. 16, ст. 1069 ГК РФ). От имени казны в суде выступает соответствующий финансовый орган — как правило, Министерство финансов РФ либо финансовый орган субъекта РФ или муниципального образования, если законом не установлено иное (ст. 1071 ГК РФ).

Исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с бюджета не поручается судебным приставам: оно происходит в специальном порядке через органы Федерального казначейства (по требованиям к РФ) либо финансовые органы субъекта РФ или муниципального образования, в сроки и по правилам ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ. Этот порядок обычно увеличивает срок фактического получения денег по сравнению с обычным исполнительным производством — это стоит учитывать заранее, планируя спор с государством.

Частые вопросы

Можно ли подать иск сразу к Российской Федерации, а не к конкретному министерству?

Да: ответчиком по таким делам выступает РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а орган власти лишь представляет его интересы в пределах своей компетенции (ст. 125 ГК РФ). Эту формулировку стоит использовать в исковом заявлении, чтобы избежать отказа по мотиву ненадлежащего ответчика.

Отвечает ли государственное учреждение по долгам государства, а государство — по долгам учреждения?

По общему правилу нет: юридические лица, созданные публично-правовым образованием, и само это образование не отвечают по обязательствам друг друга, кроме случаев субсидиарной ответственности собственника, прямо установленных законом (ст. 126 ГК РФ).

Как долго исполняется решение суда о взыскании денег с бюджета?

Дольше, чем в обычном исполнительном производстве: деньги перечисляются через органы Федерального казначейства или финансовые органы в порядке и сроки, установленные ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ, а не взыскиваются судебными приставами.

Может ли иностранная компания судиться с Россией на общих основаниях?

По общему правилу да — РФ и субъекты РФ отвечают перед иностранными гражданами, юридическими лицами и государствами на тех же началах, что и перед российскими лицами. Но законом или международным договором могут быть установлены изъятия из этого правила (ст. 127 ГК РФ), поэтому конкретную ситуацию с иммунитетом стоит проверять отдельно.

Будет ли действительна сделка, которую от имени государства заключил орган, вышедший за пределы своей компетенции?

Как правило нет: такое действие не признаётся действием самого публично-правового образования (п. 1 ст. 125 ГК РФ). По аналогии с правилом о заключении сделки неуполномоченным лицом (ст. 183 ГК РФ) последствия такой сделки, если государство её впоследствии не одобрит, ложатся на конкретного представителя, а не на казну.

Краткая сводка: участие публично-правовых образований в гражданском обороте

• РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданском обороте на равных началах с гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ).
• От их имени в пределах компетенции действуют органы власти, а в отдельных случаях по специальному поручению — уполномоченные юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
• Участвуют в вещных, обязательственных, деликтных и наследственных отношениях — включая госконтракты, возмещение вреда и переход выморочного имущества (ст. 16, ст. 1069, ст. 1151 ГК РФ).
• По обязательствам отвечают имуществом соответствующей казны, а не имуществом созданных ими юридических лиц, кроме случаев субсидиарной ответственности, установленных законом (ст. 126 ГК РФ).
• Решения судов о взыскании с бюджета исполняются в особом порядке — через органы Федерального казначейства и финансовые органы, а не через судебных приставов (ст. 242.2 БК РФ).
• В отношениях с иностранным элементом действует ограниченный иммунитет: изъятия из общего правила устанавливаются только законом или международным договором (ст. 127 ГК РФ).

Таким образом, для гражданина или организации, вступающих в правоотношения с государством, ключевое практическое значение имеют три момента: кто именно является надлежащим ответчиком или стороной сделки, за счёт какого имущества и в каком порядке исполняется решение против бюджета, и какая специфика действует, если в отношениях участвует иностранный элемент. Эти вопросы стоит уточнить заранее — до обращения в суд или заключения контракта с государственным либо муниципальным заказчиком.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Представительство в арбитражном процессе
• Обжалование в судебном порядке действий и решений должностных лиц
• Абонентское юридическое сопровождение бизнеса