Приказ Генпрокуратуры от 17.09.2021 №  544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»

Коротко: приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2021 № 544 определяет, как прокуроры проверяют работу следователей всех ведомств — от приёма сообщения о преступлении до направления дела в суд — и в какие сроки обязаны отменять незаконные решения.

Ниже — разбор того, что именно регулирует приказ, какие сроки в нём установлены для прокурорского реагирования и куда обращаться, если следователь или прокурор их не соблюдает.

Что регулирует приказ № 544 и кого он касается?

Приказ — это внутриведомственный организационно-распорядительный документ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а не закон. Он не создаёт для граждан новых прав или обязанностей, а даёт указания самим прокурорам: как именно они должны организовывать надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Издан на основании статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и норм Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее — УПК РФ).

Важная деталь для читателя: приказ прямо указывает, что надзор ведётся за следователями независимо от их ведомственной принадлежности — то есть касается и следователей Следственного комитета РФ, и следователей органов внутренних дел, ФСБ и других органов, наделённых полномочиями предварительного следствия. Адресаты приказа — заместители Генерального прокурора, руководители главных управлений и управлений Генпрокуратуры, прокуроры регионов, городов и районов, военные и другие специализированные прокуроры.

Приоритетным направлением надзора приказ называет защиту прав потерпевших от преступлений и одновременно защиту личности от незаконного или необоснованного уголовного преследования — то есть документ задаёт «двустороннюю» логику: прокурор в равной мере следит и за тем, чтобы заявления о преступлениях расследовались, и за тем, чтобы уголовное преследование не применялось без достаточных оснований.

Как прокурор проверяет сообщения о преступлении?

Приказ обязывает прокуроров не реже одного раза в месяц выезжать в поднадзорные следственные органы и сверять данные книг учёта сообщений о преступлениях с регистрацией обращений граждан, сводками органов внутренних дел, сведениями медицинских учреждений, публикациями в СМИ и интернете. Цель — выявлять факты, когда заявление о преступлении вообще не было зарегистрировано или зарегистрировано с нарушениями («укрытие преступлений от учёта»). При обнаружении таких фактов прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (пункт 2 части 2 статьи 37 УПК РФ).

Одновременно приказ предписывает пресекать и обратную ситуацию — необоснованное проведение процессуальных проверок по сообщениям, которые явно не содержат признаков преступления (пункт 3 части 2 статьи 37 УПК РФ). При передаче материала между разными органами предварительного расследования прокурор обязан строго соблюдать правила подследственности (статья 151 УПК РФ), а в отдельных случаях — при особой значимости или сложности проверки, при неоднократных существенных нарушениях закона — вправе изъять материал у ведомственного следственного органа и передать его в Следственный комитет РФ (пункт 12 части 2 статьи 37 УПК РФ).

В какие сроки прокурор отменяет незаконный отказ в возбуждении уголовного дела?

Это один из самых практически значимых разделов приказа для заявителя. Следователь или руководитель следственного органа, вынесший постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, обязан направить его копию заявителю и прокурору не позднее 24 часов с момента принятия решения (часть 4 статьи 148 УПК РФ) — приказ прямо называет нарушение этого срока существенным, требующим прокурорского реагирования.

Получив материалы, прокурор изучает их на предмет объективности и полноты проверки. Если он признаёт отказ незаконным или необоснованным, он обязан не позднее 5 суток с момента получения материалов вынести мотивированное постановление об отмене отказа — с указанием, какие обстоятельства нужно проверить дополнительно. Приказ отдельно требует исключить немотивированные отмены таких решений — то есть отмена должна быть содержательно обоснована, а не формальной. Если руководитель следственного органа не согласен с этим требованием прокурора, он обязан рассмотреть его не позднее 5 суток (часть 4 статьи 39 УПК РФ); при несогласии нижестоящего прокурора с позицией вышестоящего последний вправе использовать полномочия по пункту 5.1 части 2 статьи 37 УПК РФ и также не позднее 5 суток добиваться отмены незаконного отказа.

Подробнее о порядке обжалования такого решения — в материале «Как обжаловать отказ в возбуждении уголовного дела?».

Что проверяет прокурор при возбуждении уголовного дела?

Следователь обязан незамедлительно направить прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела (часть 4 статьи 146 УПК РФ). Приказ требует пресекать случаи возбуждения дела «по факту» при наличии данных о причастности конкретного лица, а также обращать особое внимание на соблюдение особого порядка привлечения к ответственности отдельных категорий лиц (статья 448 УПК РФ — речь идёт, например, о судьях, депутатах, адвокатах и других лицах с особым процессуальным статусом).

Если прокурор признаёт постановление о возбуждении дела незаконным или необоснованным, он отменяет его в течение 24 часов с момента получения материалов — но приказ прямо оговаривает: это полномочие используется только при существенных нарушениях уголовно-процессуального закона, которые влекут незаконное привлечение к ответственности либо делают собранные доказательства недопустимыми, а не по формальным поводам. Об отмене прокурор незамедлительно информирует вышестоящего прокурора.

Как приказ защищает права потерпевшего?

Приказ требует признавать лицо потерпевшим незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела либо сразу после получения данных о нём, не затягивая с процессуальным оформлением этого статуса. Отдельно прокурорам предписано следить за исполнением следователем статьи 160.1 УПК РФ — обязанности незамедлительно устанавливать имущество подозреваемого или обвиняемого (либо лиц, несущих за него материальную ответственность), достаточное для возмещения причинённого вреда, и накладывать на это имущество арест. В необходимых случаях следователь должен реализовывать право потерпевшего на предъявление гражданского иска в уголовном деле (статья 44 УПК РФ).

Как прокурор контролирует задержание подозреваемого?

Приказ требует от прокуроров реагировать на необоснованное или незаконное применение мер процессуального принуждения к подозреваемым и обвиняемым. Отдельно контролируется соблюдение установленного частью 3 статьи 92 УПК РФ срока направления прокурору сообщения о произведённом задержании, а также порядок задержания и соблюдение прав задержанного — в том числе соответствие сведений в протоколе фактическим материалам дела. Прямо предписано пресекать случаи, когда лицо, подозреваемое в преступлении, задерживается под видом производства по административному правонарушению.

Жалобы на незаконность задержания приказ требует рассматривать незамедлительно, с изучением материалов дела и, при необходимости, опросом заявителя. Если прокурор обнаруживает лицо, незаконно задержанное, лишённое свободы либо незаконно помещённое в медицинскую или психиатрическую организацию в стационарных условиях, либо содержащееся под стражей сверх установленного законом срока, он использует полномочия по части 2 статьи 10 УПК РФ — то есть обязан немедленно освободить такое лицо своим постановлением.

Участвует ли прокурор в суде по вопросу об аресте?

Да, участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении ходатайств об избрании и продлении меры пресечения (заключение под стражу, домашний арест, залог, запрет определённых действий), а также других ходатайств, требующих судебного решения, приказ называет обязательным. Перед заседанием прокурор изучает материалы, приложенные к ходатайству следователя, и оценивает их соответствие требованиям УПК РФ.

При оценке ходатайства о заключении под стражу, домашнем аресте, залоге или запрете определённых действий прокурор руководствуется статьями 97, 99, 100, 105.1–109 УПК РФ, учитывая тяжесть преступления, личность подозреваемого или обвиняемого, его возраст, здоровье, семейное положение и род занятий. Отдельно приказ требует проверять наличие медицинского заключения о тяжёлых заболеваниях, препятствующих содержанию под стражей (перечень утверждён постановлением Правительства РФ от 14.01.2011 № 3), и не допускать использования уголовного преследования как средства давления на предпринимателей — этот запрет прямо закреплён в части 1.1 статьи 108 УПК РФ. Прокуроры также ориентируются на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ — в частности, постановления от 19.12.2013 № 41 (о мерах пресечения), от 15.11.2016 № 48 (об экономических преступлениях) и от 25.06.2019 № 19 (о кассационном производстве).

Если суд принимает решение вопреки позиции прокурора, приказ требует тщательно изучить его и при наличии оснований обжаловать в апелляционном, кассационном или надзорном порядке. А если лицо, в отношении которого избиралась стража или домашний арест, впоследствии было реабилитировано (дело прекращено по реабилитирующим основаниям либо вынесен оправдательный приговор), прокурор не позднее 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу обязан провести проверку и составить мотивированное заключение о законности своей прежней процессуальной позиции по мере пресечения. Подробнее о порядке обжалования судебного решения об аресте — в материале «В каком порядке обжалуется постановление суда об избрании заключения под стражу?».

Что будет, если следствие приостановлено или дело прекращено?

Приказ обязывает прокурора не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменять незаконные и необоснованные постановления о приостановлении предварительного следствия и о прекращении уголовного дела (уголовного преследования); при этом все приостановленные и прекращённые производством дела должны быть проверены прокурором в течение одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления. Отдельно приказ требует пресекать практику, когда продление срока следствия «маскируется» под приостановление дела с последующим быстрым возобновлением.

При прекращении дела в связи с истечением сроков давности прокурор обязан следить за балансом интересов: подозреваемый или обвиняемый, не согласный с прекращением, сохраняет право на доступ к правосудию, а потерпевший — право на возмещение ущерба. Приказ прямо запрещает прекращать уголовное преследование в связи со смертью подозреваемого без согласия его близких родственников, а также по истечении сроков давности, если установленное лицо возражает против такого прекращения.

Важный нюанс по срокам: если с момента прекращения дела прошло больше года, отменить постановление о прекращении можно только на основании судебного решения — в порядке, установленном статьями 125, 125.1 и 214.1 УПК РФ. Эта процедура обязательна как для прокурора, так и для руководителя следственного органа, и при обращении в суд нужно приводить конкретные новые обстоятельства, подтверждающие необходимость возобновления производства (учитывается также правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении от 14.11.2017 № 28-П).

Сколько может длиться предварительное следствие?

Отдельный раздел приказа посвящён соблюдению разумного срока уголовного судопроизводства (статья 6.1 УПК РФ). Прокурор обязан анализировать причины продления сроков следствия, особенно когда следствие продлевается неоднократно по одним и тем же основаниям, и требовать от следственных органов конкретных обстоятельств, а не формальных ссылок на «сложность дела». Отдельно на контроль ставятся дела, по которым срок следствия превысил 6 месяцев или неоднократно продлевался по одинаковым основаниям. Состояние законности на этом направлении приказ требует обсуждать с руководителями следственных органов ежеквартально, а при отсутствии результата — информировать Генеральную прокуратуру РФ для решения вопроса о мерах на уровне центральных аппаратов следственных органов.

Как прокурор проверяет дело перед направлением в суд?

Получив от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, прокурор проверяет: соответствуют ли выводы следователя установленным обстоятельствам, достаточно ли собранных доказательств, правильно ли квалифицировано деяние, соблюдены ли процессуальные нормы, разъяснено ли обвиняемому право на рассмотрение дела судом присяжных (пункт 1 части 5 статьи 217 УПК РФ), обеспечено ли право на защиту. Отдельно проверяется независимость и компетентность экспертов, проводивших судебные экспертизы. При выявлении доказательств, полученных с нарушением закона, прокурор вправе вынести мотивированное постановление о признании их недопустимыми и исключении из обвинительного заключения (часть 3 статьи 88 УПК РФ). Если материалов недостаточно, квалификация ошибочна или расследование неполное — дело возвращается следователю для дополнительного расследования.

На принятие итогового решения по такому делу статья 221 УПК РФ отводит прокурору 10 суток. Если дело сложное или большого объёма и уложиться в этот срок невозможно, прокурор не позднее чем за трое суток до его истечения вправе обратиться к вышестоящему прокурору с мотивированным ходатайством о продлении срока — максимум до 30 суток. Если обвиняемый на момент направления дела в суд находится под стражей, домашним арестом или под запретом определённых действий, приказ отдельно требует заблаговременно позаботиться о том, чтобы к моменту истечения срока действия меры пресечения обвинительное заключение уже было утверждено, а при нехватке времени — своевременно ходатайствовать о продлении меры пресечения (статья 109 УПК РФ).

Куда и в какие сроки жаловаться на следователя или прокурора?

УПК РФ предусматривает два основных канала обжалования действий и бездействия следователя — прокурору (статья 124 УПК РФ) и в суд (статья 125 УПК РФ), и приказ подробно описывает, как прокурор обязан работать с такими жалобами. Рассматривая жалобу по статье 124 УПК РФ, прокурор тщательно проверяет изложенные доводы, а при необходимости — изучает материалы проверки или уголовного дела; если следователь необоснованно не предоставляет запрошенные материалы (право на их истребование даёт часть 4 статьи 21 и часть 1 статьи 124 УПК РФ), прокурор обязан добиваться устранения этого нарушения. По результатам рассмотрения выносится постановление о полном, частичном удовлетворении жалобы либо об отказе — заявитель уведомляется в любом случае, а при удовлетворении жалобы копия постановления направляется руководителю следственного органа с требованием устранить нарушения. Пример такого обращения — образец «Жалоба в порядке статьи 124 УПК РФ на бездействие следователя и руководителя следственного органа».

Если нарушение разумных сроков установлено при рассмотрении жалобы по части 2 статьи 123 УПК РФ, прокурор обязан указать в постановлении конкретные процессуальные действия, необходимые для ускорения расследования, и срок их выполнения. При рассмотрении жалоб в судебном порядке (статья 125 УПК РФ) участие прокурора в заседании обязательно; если суд удовлетворяет жалобу на решение нижестоящего прокурора и оснований оспаривать решение суда нет, вышестоящий прокурор отменяет незаконный акт в течение 10 дней с момента поступления необходимых материалов. Отдельная категория обращений — жалобы по статье 125.1 УПК РФ (например, о возобновлении прекращённого дела спустя более года), где прокурор также обязан обеспечить участие в заседании и изучить доказательства, подлежащие исследованию в суде.

Действует ли приказ № 544 сейчас?

Приказ вступил в силу в 2021 году и заменил собой прежний аналогичный документ — приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», который приказом № 544 признан утратившим силу. Сам приказ № 544 опубликован в журнале «Законность» и размещён на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ; подписан Генеральным прокурором Российской Федерации И. В. Красновым.

На дату подготовки этого материала приказ № 544 действует и применяется в работе прокуратуры, в него вносились технические изменения (в частности, приказом Генпрокуратуры РФ от 22.02.2023 № 127). Поскольку ведомственные приказы регулярно уточняются, для конкретной процессуальной ситуации точную актуальную редакцию отдельных пунктов имеет смысл сверять по официальному тексту или уточнять у адвоката, ведущего дело.

Сроки прокурорского реагирования по приказу № 544

Обратите внимание: перечисленные в таблице сроки — это время, отведённое приказом самому прокурору на реакцию по уже поступившим к нему материалам. Со сроком проверки самого сообщения о преступлении по статье 144 УПК РФ (по общему правилу 3 суток, с продлением до 10, а в отдельных случаях до 30 суток) эти цифры напрямую не связаны — подробнее в разделе «Частые вопросы» ниже.

Частые вопросы

Сроки «10 дней» и «5 суток» из приказа — это то же самое, что срок проверки заявления о преступлении?

Нет. Срок проверки сообщения о преступлении установлен статьёй 144 УПК РФ отдельно от приказа № 544 — по общему правилу 3 суток, руководитель следственного органа вправе продлить его до 10 суток, а в отдельных случаях — до 30 суток. Сроки из приказа, о которых говорилось выше (5 суток на отмену незаконного отказа, 24 часа на отмену незаконного возбуждения дела, 14 суток на отмену приостановления или прекращения дела, 10 дней на проверку законности ареста после оправдания), — это время, за которое обязан отреагировать сам прокурор, уже получивший материалы, а не срок работы следователя по заявлению.

Может ли гражданин ссылаться на приказ № 544 в жалобе на следователя?

Приказ — внутренний документ прокуратуры, адресованный самим прокурорам, а не гражданам, поэтому основанием жалобы служат нормы УПК РФ (прежде всего статьи 124 и 125). Знание содержания приказа полезно как ориентир: он показывает, каких именно действий и в какие сроки вправе ожидать заявитель от прокурора, надзирающего за следствием.

Приказ касается только следователей Следственного комитета РФ?

Нет, приказ прямо распространяется на органы предварительного следствия всех ведомств — Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, ФСБ России и других органов, за которыми УПК РФ закрепляет полномочия по предварительному следствию.

Что делать, если прокурор не отреагировал на жалобу по статье 124 УПК РФ в разумный срок?

Можно обратиться к вышестоящему прокурору с указанием на бездействие нижестоящего либо параллельно подать жалобу непосредственно в суд по правилам статьи 125 УПК РФ — эти способы не исключают друг друга.

Как приказ связан с делами о судебном штрафе вместо уголовной ответственности?

Приказ отдельно предписывает прокурорам контролировать дела, по которым руководитель следственного органа обращается в суд с ходатайством о прекращении уголовного дела и назначении судебного штрафа (часть 2 статьи 446.2 УПК РФ) — это возможно для лиц, впервые совершивших преступление небольшой или средней тяжести и возместивших причинённый вред (статья 76.2 УК РФ). Прокурор проверяет, что обвинение обоснованно, а размер возмещённого ущерба определён верно.

Краткая сводка: приказ Генпрокуратуры № 544

• Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2021 № 544 регулирует прокурорский надзор за следователями всех ведомств на стадии предварительного следствия; действует, с изменениями, внесёнными приказом Генпрокуратуры РФ от 22.02.2023 № 127.
• Заменил прежний приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826 по той же теме.
• Копию отказа в возбуждении уголовного дела следователь направляет прокурору не позднее 24 часов (ч. 4 ст. 148 УПК РФ); незаконный отказ прокурор отменяет не позднее 5 суток.
• Незаконное постановление о возбуждении дела прокурор отменяет в течение 24 часов с момента получения материалов.
• Незаконное приостановление или прекращение дела отменяется не позднее 14 суток; после года с момента прекращения — только по решению суда (ст. 125, 125.1, 214.1 УПК РФ).
• Решение по делу с обвинительным заключением прокурор принимает за 10 суток, при сложности дела — до 30 суток (ст. 221 УПК РФ); участие прокурора в судебных заседаниях по мере пресечения обязательно.

Таким образом, приказ № 544 — это внутренний регламент прокурорского надзора, который задаёт конкретные сроки реагирования на нарушения на всех этапах предварительного следствия, от приёма сообщения о преступлении до направления дела в суд. Для человека, вовлечённого в уголовное дело, он полезен как ориентир: в какой срок прокурор обязан отреагировать на жалобу или незаконное решение следователя и куда обращаться, если эти сроки нарушены.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Защита на следствии