Суд подтвердил право требовать от чиновников ремонта грунтовых дорог

Верховный Суд РФ подтвердил: жители населенного пункта вправе через суд добиться от органов местного самоуправления ремонта и содержания грунтовой (проселочной) дороги местного значения, а ссылка администрации на то, что к поселку есть проезд по другой, асфальтированной дороге, сама по себе не освобождает муниципалитет от обязанности приводить в порядок именно ту дорогу, которая числится на балансе и включена в генеральный план муниципального образования. Ниже приведен подробный разбор правовых норм, исключений и практических вариантов действий для тех, кто столкнулся с бездействием местной администрации по содержанию дороги.

Чья обязанность — содержать дорогу местного значения

Обязанность по содержанию автомобильных дорог местного значения возложена законом непосредственно на органы местного самоуправления. Согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», дорожная деятельность — это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; при этом ремонт понимается как комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик дороги, а содержание — как комплекс работ по поддержанию ее надлежащего технического состояния, оценке этого состояния и обеспечению безопасности дорожного движения. Пунктом 7 статьи 3 того же закона владельцем автомобильной дороги признается в том числе местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Конкретный объем полномочий закреплен в подпункте 5 пункта 1 статьи 14 и подпункте 5 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в части 1 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ. К полномочиям органов местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов в этой сфере относятся, в частности, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня таких дорог, а также утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог местного значения и правил расчета ассигнований местного бюджета на эти цели. Таким образом, если грунтовая дорога отнесена к дорогам местного значения и отображена в генеральном плане муниципального образования (или иным образом закреплена за муниципалитетом), обязанность поддерживать ее в надлежащем состоянии лежит на местной администрации независимо от того, асфальтирована дорога или нет: закон не делает различий между типом покрытия и объемом обязанности по содержанию.

Какие требования предъявляются к техническому состоянию дороги

Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов и национальных стандартов — это прямо следует из статьи 17 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, которая так и называется — «Содержание автомобильных дорог». Практически это означает, что дорога должна находиться в состоянии, обеспечивающем безопасное и бесперебойное движение транспортных средств: без разрушений покрытия и просадок проезжей части сверх допустимых параметров, с исправным водоотводом, очищенная от снега в зимний период и пригодная для проезда в межсезонье. Применительно к грунтовым дорогам ключевой ориентир — ГОСТ Р 50597-2017 «Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля»: он устанавливает предельные сроки устранения повреждений покрытия, требования к профилю проезжей части, водоотводу и очистке от снега применительно к дорогам разных категорий. Отсутствие ремонта дороги на протяжении многих лет, регулярное образование колеи, размывов и непроезжих участков в распутицу, отсутствие расчистки от снега — все это признаки ненадлежащего содержания, которые могут быть зафиксированы актом осмотра, фото- и видеофиксацией и представлены суду как доказательства бездействия администрации.

Позиция Верховного Суда РФ: альтернативная дорога не освобождает от обязанности

Правовая позиция, о которой идет речь в заголовке, зафиксирована в пункте 51 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021)», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 7 апреля 2021 г. (со ссылкой на определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ № 11-КАД20-4-К6). Фабула дела такова: жители обратились в суд с административным исковым заявлением, указав, что грунтовая дорога между населенными пунктами, отнесенная к дорогам местного значения, никогда не ремонтировалась, не соответствует требованиям технических регламентов и в зимний период не очищается от снега, что создает препятствия в ее использовании. Суды первой и апелляционной инстанций в удовлетворении требований отказали, посчитав, что бездействия нет, поскольку к населенному пункту имеется подъезд по другой, асфальтобетонной дороге — пусть и не внесенной в генеральный план муниципального образования.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ с этим не согласилась и отменила судебные акты в части отказа, направив дело на новое рассмотрение. Верховный Суд РФ прямо указал: наличие иной подъездной дороги, не внесенной в генеральный план муниципального образования, не освобождает фактического собственника (владельца) грунтовой дороги, включенной в генеральный план, от исполнения требований законодательства по содержанию ее в состоянии, обеспечивающем безопасное движение транспортных средств. При этом Верховный Суд РФ обратил внимание, что нижестоящие суды не установили ни технического состояния спорной дороги, ни того, исполнял ли ее владелец обязанность по ремонту и содержанию, — то есть отказ был построен на формальном основании (наличии альтернативы), а не на исследовании существа спора. Из этого следует важный практический вывод: при рассмотрении подобных споров суд обязан установить, во-первых, факт нахождения дороги в границах муниципального образования и ее отображение в генеральном плане (либо иное закрепление за муниципалитетом), а во-вторых — фактическое техническое состояние дороги и то, выполнял ли ее владелец обязанность по ремонту и содержанию. Существование альтернативного маршрута к числу таких обстоятельств не относится и само по себе основанием для отказа в иске служить не может.

Как оспорить бездействие администрации: административное исковое заявление по КАС РФ

Бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в непринятии мер по ремонту и содержанию дороги местного значения, оспаривается в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ — «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Право на обращение с таким административным иском закреплено статьей 218 КАС РФ: гражданин вправе оспорить бездействие органа, если полагает, что им нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их осуществлению либо на него незаконно возложена обязанность. Обращаться в суд следует по месту нахождения органа местного самоуправления, а срок для обращения по общему правилу составляет три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении прав (статья 219 КАС РФ) — хотя применительно к длящемуся бездействию (дорога годами не ремонтируется) пропуск формального трехмесячного срока с момента конкретного обращения обычно не является препятствием, поскольку нарушение продолжается.

В административном исковом заявлении целесообразно указать: в чем именно выразилось бездействие (отсутствие ремонта, отсутствие очистки от снега, отсутствие мер муниципального контроля), нормы, которые администрация обязана была исполнить (статьи 3, 13, 17 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, статьи 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), доказательства фактического состояния дороги (акты осмотра, фотографии, видеозаписи, обращения жителей и ответы администрации на них) и требование — признать бездействие незаконным и обязать администрацию устранить нарушение в разумный срок. Важная процессуальная особенность подобных споров — распределение бремени доказывания: в силу части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемого бездействия, а также соблюдения требований нормативных правовых актов, возлагается на административного ответчика, то есть именно администрация должна доказать, что дорога содержится надлежащим образом или что за муниципалитетом эта дорога не закреплена. Если суд признает административный иск обоснованным, он в соответствии со статьей 227 КАС РФ признает оспариваемое бездействие незаконным и возлагает на административного ответчика обязанность устранить допущенное нарушение, как правило — с указанием разумного срока исполнения решения и последующим сообщением об исполнении.

Что не является основанием для отказа в удовлетворении иска

Из приведенной позиции Верховного Суда РФ следует однозначный вывод: наличие альтернативного маршрута (пусть даже более качественного, асфальтированного) — не основание для того, чтобы оставлять без содержания дорогу, которая официально относится к дорогам местного значения и закреплена за муниципалитетом. Ссылка администрации на то, что «жители и так могут проехать другим путем», сама по себе не опровергает факта бездействия и не освобождает от обязанности, установленной законом. Точно так же не может служить самостоятельным основанием для отказа отсутствие бюджетного финансирования на ремонт конкретной дороги в текущем году — недостаточность средств относится к вопросам организации работы самого муниципалитета и не отменяет установленной законом обязанности по содержанию дороги, хотя и может учитываться при определении разумного срока исполнения решения суда. При этом суд в каждом конкретном деле обязан установить два факта по существу — принадлежность дороги к сети дорог местного значения (по генеральному плану или иным документам муниципалитета) и фактическое техническое состояние дороги, — и только совокупность этих обстоятельств, а не формальное наличие объезда, определяет исход спора.

Краткая сводка: что нужно знать о содержании грунтовых дорог местного значения

• Обязанность по ремонту и содержанию автомобильной дороги местного значения, включая грунтовую, лежит на органе местного самоуправления (местной администрации) в силу статьи 3, части 1 статьи 13 и статьи 17 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ и статей 14, 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
• Техническое состояние дороги должно соответствовать техническим регламентам и национальным стандартам, в том числе ГОСТ Р 50597-2017.
• Верховный Суд РФ в пункте 51 Обзора судебной практики № 1 (2021) прямо указал: наличие альтернативной (в том числе асфальтированной) дороги к населенному пункту не освобождает владельца грунтовой дороги местного значения от обязанности ее содержать.
• Бездействие администрации оспаривается административным исковым заявлением по главе 22 КАС РФ; бремя доказывания законности бездействия лежит на самой администрации (часть 11 статьи 226 КАС РФ).
• Суд обязан устанавливать не формальные обстоятельства (наличие объезда), а факт принадлежности дороги муниципалитету и ее реальное техническое состояние.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.