Ответственность органа местного самоуправления за содержание дорог: когда наступает по ст. 12.34 КоАП РФ

Орган местного самоуправления отвечает по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ за ненадлежащее содержание дорог местного значения, если нормативными актами на него возложены соответствующие полномочия, у него была реальная возможность выполнить требования безопасности дорожного движения, но он не принял всех зависящих от него мер — не заключил муниципальный контракт на содержание дорог, не организовал контроль за исполнителем работ, не устранил в срок дефекты покрытия или зимнюю скользкость. Формальная ссылка на нехватку бюджета, на «чужого» подрядчика или на отсутствие протокола осмотра сама по себе от ответственности не освобождает: суды проверяют, что конкретно сделала администрация, а не что она была должна сделать в теории. Ниже приведен подробный разбор правовых норм, исключений и практических вариантов.

Кто является субъектом правонарушения по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ

Часть 1 ст. 12.34 КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, а равно за непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении и по временному ограничению или прекращению движения на участках, пользование которыми опасно. Санкция сформулирована избирательно: штраф налагается на должностных лиц, ответственных за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, а также на юридических лиц. Это значит, что субъектом правонарушения не может быть произвольное должностное лицо — им признаётся только тот, на кого нормативным актом, приказом, положением или должностной инструкцией фактически возложена обязанность по содержанию конкретного объекта дорожного хозяйства.

Применительно к дорогам местного значения субъектом ответственности чаще всего выступает не физическое лицо, а само муниципальное образование в лице администрации как юридического лица — органа местного самоуправления, наделённого полномочиями по содержанию дорог. Наряду с администрацией к ответственности может привлекаться подрядная (дорожно-эксплуатационная) организация, если именно на неё договором возложена обязанность содержать конкретный участок, либо конкретное должностное лицо администрации или подрядчика, если удаётся доказать его персональную роль в допущенном нарушении. Кто именно является надлежащим субъектом по конкретному эпизоду, определяется не общими рассуждениями о статусе органа, а тем, кто фактически должен был устранить нарушение и имел для этого возможность.

Почему обязанность содержать дороги местного значения лежит на администрации

Обеспечение безопасности дорожного движения определено ст. 2 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» как деятельность, направленная на предупреждение причин дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий. Пунктом 1 ст. 12 этого закона прямо установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения, а п. 2 ст. 12 возлагает обязанность по соответствию состояния дорог техническим регламентам и иным нормативным документам именно на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Кто именно является таким лицом применительно к дорогам местного значения, определяет отраслевое законодательство. Согласно пп. 6, 12 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», содержание дорог относится к дорожной деятельности и включает комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния дороги, оценке её состояния, а также по организации и обеспечению безопасности движения. Часть 3 ст. 15 Закона № 257-ФЗ закрепляет, что дорожная деятельность в отношении дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления, а пп. 6, 11 ч. 1 ст. 13 того же закона относит к их полномочиям как непосредственное осуществление дорожной деятельности, так и утверждение нормативов финансовых затрат на содержание таких дорог и правил расчёта соответствующих бюджетных ассигнований.

Пункт 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального (городского) округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая организацию дорожного движения и муниципальный контроль за сохранностью таких дорог, к вопросам местного значения. Аналогичные положения, как правило, воспроизводятся в уставе конкретного муниципального образования и в положении о местной администрации, которое обычно закрепляет за ней осуществление дорожной деятельности в отношении дорог местного значения в границах города или района. Совокупность этих норм и образует нормативное основание для вывода о том, что именно администрация — а не абстрактный «орган власти» — несёт публично-правовую обязанность по содержанию дорог местного значения и, соответственно, может быть привлечена к ответственности за её неисполнение.

Как доказывается вина органа местного самоуправления

Для юридических лиц КоАП РФ устанавливает особый стандарт вины. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Эта конструкция объективного вменения через непринятие мер полностью применима и к органу местного самоуправления как к юридическому лицу.

На практике это означает, что административному органу и суду недостаточно установить сам факт ненадлежащего состояния дороги — необходимо также доказать, что администрация имела реальную возможность его предотвратить или устранить. Показательный пример — дело, дошедшее до Верховного Суда РФ и включённое в «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2021)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.02.2022): мировой судья привлёк администрацию муниципального образования к ответственности по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ за нарушение требований по содержанию улично-дорожной сети зимой, решение устояло в районном и кассационном судах, а Верховный Суд подтвердил правильность выводов нижестоящих инстанций. Обстоятельством, которое суды сочли решающим, стало то, что первым заместителем главы города муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети заключён не был — то есть администрация не предприняла даже базового организационного шага, находившегося целиком в её собственных руках, а не зависевшего от третьих лиц или объективных внешних факторов. Именно отсутствие таких элементарных, зависящих от самой администрации действий и образует объективную сторону вины по ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ применительно к органу местного самоуправления.

Обратная ситуация — когда муниципальный контракт заключён, подрядчик определён, а администрация надлежащим образом осуществляла контроль за исполнением контракта и приёмку работ, — сама по себе не гарантирует освобождение от ответственности, но существенно меняет предмет доказывания: тогда проверке подлежит уже то, кто именно — заказчик или исполнитель — не принял зависящих от него мер в конкретном эпизоде. Доказательства по такого рода делам (акты осмотра дорог, журналы дорожно-эксплуатационной службы, переписка о выявленных нарушениях, сведения о заключённых контрактах и их исполнении) оцениваются судом по общим правилам ст. 26.11 КоАП РФ — на предмет допустимости, достоверности и достаточности в совокупности, а не по отдельности.

Требования ГОСТ Р 50597-2017 к состоянию дорожного покрытия

Технические параметры, по которым оценивается исполнение обязанности по содержанию дорог, закреплены в ГОСТ Р 50597-2017 «Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля», утверждённом приказом Росстандарта от 26.09.2017 № 1245-ст. Именно на несоответствие этому стандарту, как правило, и ссылается административный орган, составляя протокол по ст. 12.34 КоАП РФ.

• По п. 8.1 ГОСТ Р 50597-2017 на покрытии проезжей части дорог и улиц не допускается наличие снега и зимней скользкости (виды которых перечислены в таблице В.1 приложения В) после истечения сроков, отведённых на их устранение и приведённых в таблице 8.1 стандарта.
• Таблица В.1 приложения В относит к зимней скользкости, в частности, уплотнённый снег и снежный накат — слой снега, образующийся при уплотнении транспортными средствами на проезжей части, пешеходами или уборочной техникой на посадочных площадках остановок и тротуарах.
• Пункт 8.8 ГОСТ Р 50597-2017 запрещает формирование снежных валов на улицах ближе 10 м от пешеходного перехода — снежный вал в этой зоне ограничивает обзорность и создаёт дополнительную опасность для пешеходов и водителей.
• Помимо зимнего содержания, стандарт нормирует и летнее состояние покрытия — предельно допустимые размеры повреждений (выбоин, просадок, иных дефектов) и предельные сроки их устранения, дифференцированные по категориям дорог и улиц [ПРОВЕРИТЬ: конкретные предельные размеры дефектов и сроки их устранения по действующей редакции таблицы ГОСТ Р 50597-2017 на дату рассмотрения конкретного дела].

Для квалификации по ст. 12.34 КоАП РФ значение имеет не любое отклонение от норматива, а именно превышение допустимого срока устранения выявленного дефекта: сам факт временного появления скользкости или выбоины после снегопада или заморозков не образует правонарушения, если администрация или обслуживающая организация укладываются в отведённые стандартом сроки реагирования. Административный орган обязан зафиксировать не только наличие дефекта, но и то, что установленный ГОСТом срок на его устранение истёк, — это прямо следует из логики п. 8.1 и таблицы 8.1 стандарта.

Разграничение ответственности: администрация, подрядчик, должностное лицо

Ст. 12.34 КоАП РФ не привязывает субъект правонарушения жёстко к публично-правовому статусу — ответственность несёт лицо, на которое фактически возложена обязанность по содержанию конкретного объекта, независимо от того, орган это власти, муниципальное учреждение или частная организация. Это подтверждается практикой по смежным составам: в «Обзоре судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 06.12.2017, п. 22) Верховный Суд РФ указал, что несоблюдение требований технического регламента при выполнении на основании государственного контракта в качестве подрядчика работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог образует состав, предусмотренный ст. 12.34 КоАП РФ (наряду с ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ), поскольку общественные отношения, связанные с содержанием дорог, составляют часть объекта посягательства по ст. 12.34 КоАП РФ.

Из этого следует практически значимое правило: если администрация заключила муниципальный контракт с дорожно-эксплуатационной организацией и та приняла на себя конкретные обязательства по содержанию дороги (устранение зимней скользкости, ямочный ремонт, установка временных знаков на период работ), то при выявлении соответствующего нарушения субъектом ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ в первую очередь может выступать именно подрядчик — как лицо, которое непосредственно должно было принять зависящие от него меры и не приняло их. Администрация в этом случае отвечает не за само появление дефекта, а за неисполнение собственных, отдельных от подрядчика обязанностей — организацию торгов, заключение контракта, установление в нём адекватных условий, осуществление муниципального контроля за исполнением. Смешение этих двух зон ответственности — частая причина как необоснованного привлечения администрации к ответственности за действия подрядчика, так и, наоборот, попыток подрядчика переложить вину на заказчика.

Отдельно нужно учитывать, что должностное лицо администрации (например, руководитель профильного управления или первый заместитель главы, на которого распределены соответствующие полномочия) может быть привлечено к ответственности параллельно или вместо самой администрации как юридического лица, если материалами дела доказано, что именно на это лицо должностной инструкцией или распорядительным актом возложена обязанность по организации содержания дорог и именно оно не приняло необходимых организационных мер.

Типичные ошибки при обжаловании постановлений по ст. 12.34 КоАП РФ

Опыт сопровождения подобных споров показывает, что при обжаловании постановлений о привлечении органа местного самоуправления к ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ чаще всего встречаются следующие ошибки.

• Ссылка на дефицит бюджета или отсутствие финансирования как на самостоятельное основание для освобождения от ответственности. Сама по себе нехватка средств не исключает вину: суд оценивает, предпринимала ли администрация зависящие от неё организационные действия (объявление конкурсных процедур, распределение имеющихся ресурсов, привлечение подрядчика хотя бы в минимально необходимом объёме), а не то, хватало ли денег на идеальное содержание всей сети дорог.
• Формальная ссылка на наличие заключённого муниципального контракта без доказательств его реального исполнения. Факт подписания контракта с подрядчиком не заменяет доказывания того, что предусмотренные контрактом работы фактически выполнялись, а их результат — контролировался.
• Попытка переложить всю ответственность на подрядчика без представления самого контракта, актов выполненных работ и доказательств осуществления муниципального контроля. Разграничение ответственности между заказчиком и исполнителем работает только тогда, когда конкретные обязанности каждой стороны подтверждены документально, а не декларируются в жалобе.
• Игнорирование процессуальных сроков — жалоба на постановление подаётся в течение десяти суток со дня вручения или получения его копии; пропуск этого срока без уважительных причин делает бессмысленным даже сильные доводы по существу.
• Недооценка значения протокола осмотра и акта фиксации нарушения: если в них не указаны точные сроки обнаружения дефекта и не соотнесены с нормативными сроками устранения по ГОСТ Р 50597-2017, это может быть использовано как довод о недоказанности объективной стороны правонарушения, но требует грамотной процессуальной подачи, а не общих возражений.

В каждом конкретном деле важно детально анализировать, кому именно и на основании какого акта — устава муниципального образования, положения об администрации, муниципального контракта, должностной инструкции — были поручены полномочия по содержанию дороги на спорном участке, и какие конкретные шаги (или их отсутствие) привели к нарушению. Общие рассуждения о «недостаточности мер» без привязки к документам обычно не убеждают суд ни в одну, ни в другую сторону.

Краткая сводка: когда орган местного самоуправления отвечает по ст. 12.34 КоАП РФ

• Субъект ответственности по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ — должностное лицо, ответственное за состояние дороги, либо юридическое лицо, на которое нормативным актом или договором возложена обязанность по её содержанию; применительно к дорогам местного значения таким лицом обычно выступает администрация муниципального образования.
• Основание для привлечения администрации — совокупность трёх условий: полномочия по содержанию дороги закреплены за ней нормативно (ФЗ № 131-ФЗ, ФЗ № 257-ФЗ, ФЗ № 196-ФЗ, устав и положение об администрации), у неё была реальная возможность выполнить требования, но зависящие от неё меры не приняты (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).
• Технический стандарт для оценки состояния покрытия — ГОСТ Р 50597-2017: значение имеет не сам факт временного дефекта, а истечение установленного стандартом срока на его устранение.
• Если содержание дороги передано по контракту специализированной организации, ответственность может нести подрядчик — за неисполнение принятых на себя работ, а администрация — отдельно, за неисполнение своих обязанностей заказчика и контролирующего органа.
• При обжаловании нужно опираться не на общие доводы о нехватке ресурсов, а на конкретные документы: контракты, акты, протоколы осмотра и сроки, установленные ГОСТ Р 50597-2017.

Таким образом, орган местного самоуправления привлекается к административной ответственности по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ не за сам факт ненадлежащего состояния дороги местного значения, а за доказанное непринятие зависящих от него организационных мер при наличии закреплённых за ним полномочий по её содержанию — и именно эти три элемента (полномочия, возможность, бездействие) являются предметом доказывания и основным полем для защиты.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Сложные споры по ДТП после оформления ГИБДД: как оспорить вину и постановление
• Как отменить штраф: проверяем уведомление о составлении протокола
• Парковка на тротуаре: когда наступает ответственность по статье 12.19 КоАП РФ