Оспаривание отказа и защита права на приватизацию земельного участка при частичном самозахвате

Добрый день. Мой дедушка владеет много лет участком 1950 кв.м, при первой приватизации ему предлагали выкупить 15 соток, он отказался, на той неделе завершилась 2-я попытка приватизации, теперь успешно, но оформили лишь 950 кв.м, а остальные 1000 кв.м предложено выкупить по кадастровой стоимости (около 2 млн. рублей). Нам кажется, что это не правомерно, т.к. рядом целая улица самозахваченных участков и все они успешно приватизированы. Наш участок покупался официально, но теперь выходит наполовину самозахват.

Здравствуйте!

Коротко: Оформление 950 кв.м из 1950 кв.м само по себе законно: остальная земля остаётся публичной. Бесплатно её дают только по основаниям статьи 39.5 Земельного кодекса РФ и статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, иначе остаются уточнение границ, перераспределение или выкуп. Отказ оспаривается в суде за 3 месяца по главе 22 КАС РФ.

Ниже приведен подробный разбор: почему администрация разделила фактически используемый массив, какие законные механизмы позволяют закрепить оставшуюся площадь, как оспорить отказ и можно ли снизить цену выкупа.

Почему администрация оформила в собственность только часть используемого участка?

Земельный участок как объект права существует в тех границах, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Всё, что расположено за этими границами, юридически не является «частью Вашего участка»: это самостоятельная территория, находящаяся в муниципальной собственности либо относящаяся к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Распорядиться такой землёй администрация вправе только по правилам главы V.1 Земельного кодекса РФ, а безвозмездно предоставить её — исключительно по основаниям, прямо перечисленным в законе (статья 39.5 Земельного кодекса РФ, статья 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ). Длительное фактическое пользование, забор и уплата налога за фактическую площадь самостоятельным основанием для бесплатного предоставления не являются — отсюда и предложение выкупить оставшиеся 1000 кв.м по правилам статьи 39.3 Земельного кодекса РФ.

Важно понимать и обратную сторону ситуации: пользование публичной землёй без оформленных прав квалифицируется как самовольное занятие земельного участка и образует состав административного правонарушения по статье 7.1 КоАП РФ. Штраф для граждан рассчитывается от кадастровой стоимости занятой площади и имеет установленный законом минимум, а вместе с постановлением Росреестр обычно выдаёт предписание освободить землю. Поэтому затягивать с оформлением невыгодно: инициатива на стороне владельца работает лучше, чем ответ на результаты проверки. Прежде чем спорить, нужно поднять правоустанавливающие документы дедушки — именно от их содержания зависит, какой из механизмов ниже Вам подходит.

Проверьте по документам следующее:

• какая площадь указана в первичном документе о предоставлении земли (решение или постановление органа власти, государственный акт, свидетельство старого образца) — 950 кв.м или 1950 кв.м;
• когда участок был предоставлен: до 30 октября 2001 года (до введения в действие Земельного кодекса РФ) или позже;
• на каком праве он предоставлялся: собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, аренда;
• расположены ли на спорной 1000 кв.м здания или сооружения, права на которые зарегистрированы;
• какой вид разрешённого использования у участка и какие предельные минимальные и максимальные размеры установлены правилами землепользования и застройки муниципалитета;
• чем подтверждается пользование спорной частью 15 и более лет: старые планы БТИ, землеустроительные дела, аэрофотосъёмка, договоры на подключение коммуникаций.

Можно ли закрепить оставшуюся площадь бесплатно?

Бесплатные пути существуют, но каждый из них требует своего юридического основания. Первый и самый сильный — пункт 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: если участок был предоставлен гражданину до введения Земельного кодекса РФ в действие на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, он регистрируется в собственность бесплатно, причём в границах, которые определены документом о предоставлении. Если в старом решении о выделении земли значится 1950 кв.м, спор перестаёт быть спором о «самозахвате» и превращается в спор о признании ранее возникшего права на весь массив. Это принципиально другая, гораздо более выигрышная позиция, и именно с проверки архивных документов (архив администрации, фонд данных землеустройства Росреестра, БТИ) стоит начинать.

Второй путь — уточнение местоположения границ ранее учтённого участка по статье 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ. Закон допускает, что при уточнении фактическая площадь окажется больше документальной, но увеличение ограничено: оно не может превышать величину предельного минимального размера участка, установленного для данного вида разрешённого использования, а если такой размер не установлен — десяти процентов от площади по документам. В Вашем случае прибавка в 1000 кв.м к 950 кв.м почти наверняка выйдет за эти рамки, поэтому уточнение границ закроет вопрос лишь частично. Подробнее механизм разобран в материале Излишки земельного участка: что допускает закон при оформлении лишних метров земли.

Третий путь — специальные основания бесплатного предоставления по статье 39.5 Земельного кодекса РФ и по законам субъекта Российской Федерации: отдельные категории граждан (в частности, многодетные семьи) вправе получить участок в собственность без платы. Здесь всё зависит от регионального закона, поэтому категорию льготников и условия нужно сверять по действующей редакции областного акта. Наконец, если на спорной части стоит зарегистрированный объект недвижимости, работает статья 39.20 Земельного кодекса РФ — исключительное право собственника здания на приобретение занятого им участка; правда, это право реализуется в первую очередь через выкуп без торгов, а бесплатно — только при наличии оснований статьи 39.5 Земельного кодекса РФ.

Что даёт перераспределение земель и почему оно выгоднее прямого выкупа?

Перераспределение — это законная «прирезка» публичной земли к частному участку, и для Вашей ситуации она подходит лучше всего, если бесплатных оснований не нашлось. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ, перераспределение земель, государственная собственность на которые не разграничена, и участков, находящихся в собственности граждан, допускается для участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества, при условии, что увеличенная площадь не превышает установленные предельные максимальные размеры. Именно поэтому первым делом нужно посмотреть правила землепользования и застройки: если максимум по зоне составляет, например, 2000 кв.м, то массив в 1950 кв.м в него укладывается, и формального препятствия нет.

Порядок описан в статье 39.29 Земельного кодекса РФ: подаётся заявление о перераспределении со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории (если участок предстоит образовать), уполномоченный орган либо утверждает схему и предлагает заключить соглашение, либо отказывает. Перечень оснований для отказа в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ закрытый — ссылаться на «нецелесообразность», «наличие очереди» или «принципиальную позицию администрации» орган не вправе. Плата за увеличение площади определяется по правилам пункта 5 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ: для земель, государственная собственность на которые не разграничена, порядок расчёта устанавливает уполномоченный орган, и на практике это, как правило, доля кадастровой стоимости прирезаемой площади, а не полная её стоимость. Поэтому прежде чем соглашаться на выкуп за два миллиона рублей, запросите муниципальный акт о порядке определения платы за перераспределение и сравните две суммы.

Учтите ограничения: образуемый участок должен соответствовать требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса РФ — без вклинивания, вкрапливания, изломанности границ и без нарушения доступа к соседним участкам. Если спорная полоса обеспечивает проход к чужим владениям или занята территорией общего пользования, в перераспределении откажут обоснованно.

Как оспорить отказ администрации?

Оспаривать можно только письменное решение, поэтому устные объяснения специалиста земельного отдела значения не имеют — нужен документ. Решение об отказе должно быть мотивированным и содержать все основания отказа со ссылкой на закон (статья 39.17 Земельного кодекса РФ), а сам перечень оснований для отказа в предоставлении участка без торгов закрыт и приведён в статье 39.16 Земельного кодекса РФ. Отказ, в котором указана причина, отсутствующая в этом перечне, либо не указана ни одна конкретная норма, уже по одному этому признаку уязвим в суде.

Дальнейший маршрут зависит от того, о чём спор. Если Вы оспариваете решение органа местного самоуправления, дело рассматривается по правилам главы 22 КАС РФ (статья 218 КАС РФ): административное исковое заявление подаётся в течение трёх месяцев со дня, когда стало известно о нарушении права (часть 1 статьи 219 КАС РФ), а пропущенный по уважительной причине срок суд может восстановить. Существенное преимущество этого порядка — распределение бремени доказывания: законность оспариваемого решения доказывает орган, а не гражданин (часть 11 статьи 226 КАС РФ). Если же спор сводится к тому, что право на весь массив в 1950 кв.м возникло у дедушки ранее и лишь не зарегистрировано, это спор о праве на недвижимость, который рассматривается в исковом порядке по ГПК РФ — на разграничение этих порядков указывал и Верховный Суд РФ в постановлении Пленума от 27.09.2016 № 36. Ошибка в выборе вида производства ведёт к потере времени, поэтому определяться нужно до подачи.

Практический порядок действий:

1. Получить письменный отказ или письменное предложение о выкупе с указанием правового основания и расчёта цены.
2. Запросить в архиве администрации и в государственном фонде данных землеустройства первичные документы о предоставлении участка дедушке и материалы старого межевания.
3. Заказать у кадастрового инженера заключение о фактических границах и о том, сколько лет они существуют на местности.
4. Подать заявление по подходящему механизму — о перераспределении (статья 39.29 Земельного кодекса РФ) либо о предоставлении участка без торгов (статья 39.17 Земельного кодекса РФ), приложив схему расположения участка.
5. Получив отказ, в трёхмесячный срок подать административное исковое заявление по главе 22 КАС РФ либо иск о признании права собственности, если основание для этого нашлось в архивных документах.

Порядок судебного обжалования решений органов власти подробно разобран в материале Обжалование в судебном порядке действий и решений должностных лиц: порядок по главе 22 КАС РФ, а пример того, когда отказ в бесплатном оформлении земли признаётся неправомерным, — в материале Бесплатная приватизация земельного участка садоводом: когда отказ администрации неправомерен.

Можно ли уменьшить цену выкупа, рассчитанную по кадастровой стоимости?

Здесь есть два независимых направления работы, и оба реальны. Первое — проверить саму методику расчёта цены. Цена продажи участка без проведения торгов устанавливается не произвольно: по статье 39.4 Земельного кодекса РФ порядок её определения для земель, находящихся в муниципальной собственности, устанавливает орган местного самоуправления, а для земель, государственная собственность на которые не разграничена, — орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Во многих муниципалитетах такой акт предусматривает цену в размере доли кадастровой стоимости, а не полной её величины. Если Вам предложили выкуп «по кадастровой стоимости», а действующий порядок называет меньший процент, расчёт можно оспорить, не затрагивая вопрос о кадастровой оценке вообще.

Второе направление — сама кадастровая стоимость. Она может быть завышена, и её допустимо привести к рыночной: статья 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» позволяет подать в бюджетное учреждение субъекта Российской Федерации заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, приложив отчёт независимого оценщика. Решение учреждения, в свою очередь, обжалуется в суд. Отдельно статья 21 того же закона даёт право требовать исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, — например, если при оценке использованы неверные характеристики участка или его вид разрешённого использования. Снижение кадастровой стоимости уменьшает и цену выкупа, и земельный налог на будущее.

Помогают ли ссылки на соседей и приобретательная давность?

Довод «у всей улицы оформлено, а нам отказали» интуитивно кажется самым сильным, но сам по себе он спор не выигрывает: решение по чужому земельному делу не создаёт прав для Вашего участка, а российское право не знает обязательной силы административного прецедента. Ссылка на равенство всех перед законом (статья 19 Конституции РФ) работает как дополнительный аргумент, а не как самостоятельное основание. Практическая польза от соседских историй другая и вполне конкретная: узнав, по какому механизму оформлялись соседние участки — по старым документам о предоставлении, через перераспределение или по «дачной амнистии», — Вы поймёте, какой путь применим и к Вам. Сведения об основных характеристиках соседних участков доступны из выписок Единого государственного реестра недвижимости.

С приобретательной давностью ситуация ещё строже. Статья 234 Гражданского кодекса РФ действительно позволяет приобрести право собственности на недвижимость при добросовестном, открытом и непрерывном владении ею как своей в течение пятнадцати лет, однако к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности, суды это правило по общему правилу не применяют: такая земля приобретается в порядке, установленном земельным законодательством. Эта позиция закреплена в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.2010. Общий разбор института есть в материале Приобретательная давность на недвижимое имущество. Поэтому рассчитывать на давность владения как на основной аргумент не стоит — она пригодится разве что как доказательство длительности пользования границами.

Частые вопросы

Обязательно ли перед судом жаловаться в вышестоящий орган или прокуратуру?

Нет, обязательный досудебный порядок для этой категории споров не установлен: административное исковое заявление подаётся сразу по главе 22 КАС РФ. Обращение в прокуратуру возможно параллельно, но помните, что оно не приостанавливает трёхмесячный срок из части 1 статьи 219 КАС РФ, и упустить его из-за ожидания ответа надзорного органа — типичная и обидная ошибка.

Сохранится ли право на оформление, если дедушка не успеет заняться этим сам?

Да. Если земля была предоставлена до введения в действие Земельного кодекса РФ, право на бесплатную регистрацию переходит к наследникам вместе с наследством (пункт 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, статья 1112 Гражданского кодекса РФ). Наследник дома получает и права на занятый им участок по статье 35 Земельного кодекса РФ, включая исключительное право на приобретение участка по статье 39.20 Земельного кодекса РФ.

Можно ли выкупить не всю спорную площадь, а только её часть?

Да, если из спорной территории удастся образовать участок, отвечающий требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса РФ: соблюдены предельные размеры, нет изломанности границ и вклинивания, сохранён доступ к соседним участкам. Для этого готовится схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории по статье 11.10 Земельного кодекса РФ и утверждается уполномоченным органом.

Чем грозит бездействие, если оставить всё как есть?

Пользование чужой землёй образует состав самовольного занятия земельного участка по статье 7.1 КоАП РФ: административный штраф, исчисляемый от кадастровой стоимости занятой площади, и предписание об освобождении территории. Дальше уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованием освободить участок и снести возведённые на нём объекты, а срок на оспаривание отказа к тому времени будет уже пропущен.

Краткая сводка: как защитить право на оставшуюся часть участка

• Земля за границами, внесёнными в ЕГРН, — публичная собственность; распорядиться ею администрация может только по правилам главы V.1 Земельного кодекса РФ (Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ).
• Самый выгодный сценарий — найти в архиве документ о предоставлении участка площадью 1950 кв.м до 30.10.2001: тогда работает пункт 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ и регистрация бесплатна.
• Уточнение границ по статье 43 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ добавит площадь лишь в пределах предельного минимального размера участка, а если он не установлен — не более 10 %.
• Основная рабочая альтернатива выкупу — перераспределение по статьям 39.28–39.29 Земельного кодекса РФ с платой по правилам уполномоченного органа; перечень оснований для отказа закрытый.
• Цену выкупа определяет порядок, принятый по статье 39.4 Земельного кодекса РФ, а завышенную кадастровую стоимость можно привести к рыночной по статье 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ.
• Отказ оспаривается за три месяца по главе 22 КАС РФ (часть 1 статьи 219 КАС РФ), законность решения доказывает орган власти; приобретательная давность (статья 234 Гражданского кодекса РФ) к публичной земле не применяется — пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.2010.

Таким образом, требовать бесплатной приватизации всех 1950 кв.м только потому, что участок много лет использовался целиком и соседи оформили свои владения, оснований недостаточно. Начните с архивных документов о предоставлении земли: если в них указана полная площадь, добивайтесь признания ранее возникшего права. Если нет — просчитайте перераспределение по статьям 39.28–39.29 Земельного кодекса РФ и проверьте порядок определения выкупной цены, а полученный письменный отказ обжалуйте в трёхмесячный срок по главе 22 КАС РФ.

С уважением, адвокат Анатолий Антонов, управляющий партнер адвокатского бюро «Антонов и партнеры».

Адвокатское бюро «Антонов и партнеры» готово оказать юридическую помощь по всем категориям дел в любых регионах России. Эффективно и качественно решаем возникшие у Вас юридические задачи любой сложности.

Получить дополнительную информацию или ознакомиться с нашими услугами по данной теме можно по ссылкам ниже:

• Приватизация земельного участка
• Адвокат по земельным спорам: утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории
• Административное исковое заявление об обжаловании решения органа государственной власти в порядке главы 22 КАС РФ (образец)